第四部分  应急管理

第一单元  应急体系建设

第二单元  应急预案的制定

第三单元  应急预案的演练

第一单元  应急体系建设

一、事故应急救援的基本任务及特点

二、事故应急管理相关法律法规要求

三、事故应急管理理论框架

四、事故应急管理体系构建

一、事故应急救援的基本任务及特点

(一)事故应急救援的基本任务

事故应急救援的总目标——

ø                  是通过有效的应急救援行动，尽可能地降低事故的后果，包括人员伤亡、财产损失和环境破坏等。

事故应急救援的基本任务——包括下述几个方面：

1.立即组织营救受害人员，组织撤离或者采取其他措施保护危害区域内的其他人员。

2.迅速控制事态,并对事故造成的危害进行检测、监测，测定事故的危害区域、危害性质及危害程度。

3.消除危害后果，做好现场恢复。

4.查清事故原因，评估危害程度。

(二)事故应急救援的特点

1.不确定性和突发性

ø             不确定性和突发性是各类公共安全事故、灾害与事件的共同特征；

ø             大部分事故都是突然爆发，爆发前基本没有明显征兆，而且一旦发生，发展蔓延迅速，甚至失控。

2.应急活动的复杂性

应急活动的复杂性主要表现在：

ø             事故、灾害或事件影响因素与演变规律的不确定性和不可预见的多变性；

ø             众多来自不同部门参与应急救援活动的单位，在信息沟通、行动协调与指挥、授权与职责、通信等方面的有效组织和管理；

ø             应急响应过程中公众的反应和恐慌心理、公众过急等突发行为的复杂性等。

3.后果、影响易猝变、激化和放大

ø             应急处理稍有不慎，就可能改变事故、灾害与事件的性质；

ø             使平稳、有序、和平状态向动态、混乱和冲突方面发展，引起事故、灾害与事件波及范围扩展；

ø             卷入人群数量增加和人员伤亡与财产损失后果加大，猝变、激化与放大造成的失控状态；

ø             不但迫使应急呼应升级，甚至可导致社会性危机出现，使公众立即陷入巨大的动荡与恐慌之中。

二、事故应急管理相关法律法规要求

《安全生产法》第十七条规定：

ø       生产经营单位的主要负责人具有组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案的职责。

《安全生产法》第三十三条规定：

ø       “生产经营单位对重大危险源应当制定应急救援预案，并告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。”

《安全生产法》第六十八条规定：

ø       “县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系。”

ø       县级以上地方各级人民政府负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门会同同级有关部门制定危险化学品事故应急救援预案，报本级人民政府批准后实施。

《危险化学品安全管理条例》第四十九条规定：

ø       县级以上地方各级人民政府负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门会同同级有关部门制定危险化学品事故应急救援预案，报本级人民政府批准后实施。

《危险化学品安全管理条例》第五十条规定：

ø       危险化学品单位应当制定本单位事故应急救援预案，配备应急救援人员和必要的应急救援器材和设备，并定期组织演练。危险化学品事故应急救援预案应当报设区的市级人民政府负责化学品安全监督管理综合工作部门备案。

2009年——

ø       国家安全生产监督管理总局发布了《生产安全事故应急预案管理办法》(国家安全监管总局令第17号)；

ø       国家安全生产监督管理总局发布了《生产经营单位生产安全事故应急预案评审指南(试行)》

为生产安全事故应急预案管理工作提供了依据。

2010年国务院下发了《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》  (国发[2010]23号) 。通知提出建设更加高效的应急救援体系，主要包括：

ø       加快国家安全生产应急救援基地建设，

ø       建立完善企业安全生产预警机制，完善企业应急预案等内容。

ø       关于应急预案，通知强调企业应急预案要与当地政府应急预案保持衙接，并定期进行演练。

三、事故应急管理理论框架

应急管理是一个动态的过程，包括4个阶段：

ø       预防

ø       准备

ø       响应

ø       恢复

(一)预防

在应急管理中预防有两层含义，

一是事故必然发生的前提下，通过预先采取的预防措施，达到降低或减缓事故的预防工作，即通过安全管理和安全技术等手段，尽可能地防止事故的发生，实现本质安全；

二是在假定事故的影响或后果的严重程度，如加大建筑物的安全距离、工厂选址的安全规划、减少危险物品的存量、设置防护墙以及开展公众教育等。

 (二)准备

应急准备是应急管理工作中的一个关键环节。

应急准备——

ø             是指为有效应对突发事件而事先采取的各种措施的总称。包括下列各种准备：

ø             意识、组织、

ø             机制、预案、

ø             队伍、资源、

ø             培训演练等。

(三)响应

应急响应——

ø             是指在突发事件发生以后所进行的各种紧急处置和救援工作。及时响应是应急管理的又一项主要原则。

(四)恢复

恢复——

ø             是指突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后所采取的处置工作。恢复工作包括短期恢复和长期恢复。

四、事故应急管理体系构建

(一)事故应急救援体系的基本构成

1.组织体系

组织体系——是安全生产应急管理体系的基础。

主要包括：

ø             应急管理的领导决策层

ø             管理与协调指挥系统

ø             以及应急救援队伍。

2.运行机制

运行机制——是全国安全应急管理体系的重要保障。

目标是实现统一领导、分级管理，条块结合、以块为主，分级响应、统一指挥，资源共享、协同作战，一专多能、专兼结合，防救结合、平战结合，以及动员公众参与，以切实加强安全生产应急管理体系内部的应急管理，明确和规范响应程序，保证应急救援体系运转高效、应急反应灵敏、取得良好的抢救效果。

3.法律法规体系

法律法规体系——是应急体系的法制基础和保障，也是开展各项应急活动的依据。

与应急有关的法律法规主要包括：

ø             由立法机关通过的法律、政府和有关部门颁布的规章、规定

ø             以及与应急救援活动直接有关的标准或管理办法等。

4.支持保障系统

支持保障系统——是安全生产应急管理体系的有机组成部分，是体系运转的物质条件和手段，主要包括：

ø             通信信息系统；

ø             培训演练系统；

ø             技术支持系统；

ø             物资与装备保障系统等。

(二)事故应急管理体系建设原则

安全生产应急管理体系建设应遵循以下建设原则：

1.统一领导，分级管理。

2.条块结合，属地为主。

3.统筹规划，合理布局。

4.依托现有，资源共享。

5.一专多能，平战结合。

6.功能实用，技术先进。

7.整体设计，分步实施。

(三)事故应急响应机制

典型的响应级别通常分为3级。

1.一级紧急情况

一级紧急情况——必须利用所有有关部门及一切资源的紧急情况，或者需要各个部门同外部机构联合处理的各种紧急情况，通常要宣布进入紧急状态。

在该级别中，作出主要决定的职责是紧急事务管理部门。

现场指挥部可在现场作出保护生命和财产以及控制事态所必需的各种决定。

解决整个紧急事件的决定，应该由紧急事务管理部门负责。

2.二级紧急情况

二级紧急情况——需要两个或更多个部门响应的紧急情况。

该事故的救援需要有关部门的协作，并且提供人员、设备或其他资源。

该级响应需要成立现场指挥部来统一指挥现场的应急救援行动。

3.三级紧急情况

三级紧急情况——能被一个部门正常可利用的资源处理的紧急情况。

正常可利用的资源指在该部门权力范围内通常可以利用的应急资源，包括人力和物力等。

必要时，该部门可以建立一个现场指挥部，所需的后勤支持、人员或其他资源增援由本部门负责解决。

(四)事故应急救援响应程序

如图所示。事故应急救援响应程序按过程可分为：

ø             接警

ø             响应级别确定

ø             应急启动

ø             救援行动

ø             应急恢复

ø             应急结束

(五)现场指挥系统的组织结构

现场应急指挥系统的结构应当在紧急事件发生前就已建立，预先对指挥结构达成一致意见，将有助于保证应急各方明确各自的职责，并在应急救援过程中更好地履行职责。

现场指挥系统模块化的结构由指挥、行动、策划、后勤以及资金/行政5个核心应急响应职能组成，如图6-8所示。

1.事故指挥官——负责现场应急响应所有方面的工作。

2.行动部——负责所有主要的应急行动，包括消防与抢险、人员搜救、医疗救治、疏散与安置等。

3.策划部——负责收集、评价、分析及发布事故相关的战术信息，准备和起草事故行动计划，并对有关的信息进行归档。

4.后勤部——后勤部负责为事故的应急响应提供设备、设施、物资、人员、运输、服务等。

5.资金／行政部——资金／行政部负责跟踪事故的所有费用并进行评估，承担其他职能未涉及的管理职责。