第二节行政主体

大纲要求：

（一）熟悉行政主体的概念、特征及行政职权

（二）掌握行政机关及其工作人员

（三）熟悉其他行使行政职权的组织

重点：

行政主体的概念、特征及行政职权

行政主体的范围

难点：

委托的组织与授权的组织的区别

行政主体与非行政主体的区别

知识点一：行政主体（熟悉）

(一)行政主体的概念、特征

1.行政主体的概念

行政主体是指依法享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。（简称：权名责的社会组织）

2.主要特征

（1）是社会组织

注意：任何个人，包括国家机关工作人员，都不能成为行政主体。

【示例】交警对司机开罚单，交警不是行政主体。

（2）是享有行政权力的组织

某个社会组织要成为行政主体，必须依法享有行政权。

注意：是否享有行政权力，是决定某个社会组织能否成为行政主体的先决条件。

【示例】立法、司法及党务机关不是行政组织

（3）能以自己的名义行使行政权

注意：

a.行政机关的内部机构不能成为行政主体，因为它不能以自己的名义行使行政权。

b.受委托的组织不是行政主体，只能以委托机关的名义实施行政行为，而不能以自己的名义实施。

（4）能够独立承担法律责任

注意：不能成为行政诉讼被告、行政复议被申请人的不是行政主体。

(二)行政主体的行政职权

1.行政职权的概念和特征

行政职权=职权(固有)+授权

行政职权特征：强制性+命令性+执行性及

(1)公益性：以国家和社会的公共利益为目，不是以行政主体自身的利益为目的。如，治安管理权、食品药品监督检查权等。

(2)优益性：依法享有的优先权和受益权（即法律法规等赋予行政主体享有各种职务上或物质上优益条件的资格）

【示例1】优先权：追犯人可以征用百姓的车。

【示例2】受益权：国家向行政主体提供行政经费。

(3)支配性。指行政职权对行政相对人的可支配性。

注意：

①在没有被国家有权机关撤销之前，即使违法或不当，也被推定为有效，相对人必须遵守执行。

【示例】行政机关对相对人罚款，即便相对人认为罚款罚多了，也还是得先交罚款。后续再通过复议、行政诉讼来解决。

②在行政复议和行政诉讼期间，只要没有法律上的特别规定，原则上不停止该行政行为的执行。

(4)不可自由处分性。表现为：

①未经法律许可，一般不得随意转移；

②不得随意放弃或抛弃。

自由处分属于违法、失职

2.行政职权的内容。(主要包括10类)

(1)行政立法权;

(2)行政解释权;

(3)行政决定权（对具体事宜的处理权）;

(4)行政许可权（允许相对人从事特定活动的权力）;

(5)行政命令权（通过书面的或口头的行政决定，依法要求特定的人或不特定的人作出一定行为或不作出一定行为，而相对人必须服从的权力）;

(6)行政执行权（依法、依规在其所辖范围内具体执行行政事务的权力）;

(7)行政监督检查权（对相对人履行法定义务的情况进行监督检查）

如税务机关依法对纳税人的纳税情况进行检查等。

(8)行政强制权（对相对人依法采取行政强制措施或者作出行政强制执行行为的权力），包括即时强制权和强制执行权。

(9)行政处罚权（实施法律制裁的权力），如训诫罚、财产罚、行为罚和人身罚等;

注意：不具有行政处罚权的行政主体或其他组织，不能实施行政处罚。

(10)行政裁决权（依法对一定的行政纠纷和民事纠纷进行裁判处理的权力，包括行政调解权、行政仲裁权、行政裁决权和行政复议处理权等。（调解、仲裁、裁决、复议）

【例题·单选题】曹某在当地集镇市场临时贩卖鲜活鱼，市场管理办公室工作人员章某责令其交纳有关费用，曹某拒不交纳。双方由此发生争吵，章某将曹某未卖完鲜活鱼全部扣押，且将曹某打伤。下列关于本案涉及主体、行为和责任的表述中，正确的是()。（2011年）

a.章某是本案行政主体

b.章某扣押曹某鲜活鱼的行为属于执行罚措施

c.章某殴打曹某的行为属于事实行为

d.章某个人应当就曹某的损失承担民事赔偿责任

【正确答案】c

　　[答案分析]：

(1)选项a：个人不可能成为行政主体，排除。(2)选项b：“扣押”属于直接强制执行措施，“执行罚”属于间接强制执行措施，排除。(3)选项d：“市场管理办公室”即使不具有行政主体资格，章某的行为也属于职务行为，不应由个人直接对受害者曹某赔偿损失，排除。

知识点二、行政机关及其工作人员（掌握）

(一)中央行政机关与地方行政机关

1.中央行政机关

(1)国务院

(2)国务院组成部门;如：财政部、人民银行、审计署等。

(3)国务院直属机构;如：海关总署、税务总局、工商总局、质检总局等。

(4)国务院部委管理的国家局;如：粮食局、烟草局、文物局、外汇局等。

(5)国务院办事机构;如：侨办、港澳办、法制办、国务院研究室。

提示：国务院办事机构不具有行政主体资格。

(6)国务院直属事业单位(共14个)：包括新华社、中科院、社科院、工程院、发展研究中心、行政学院、地震局、气象局、银监会、证监会、保监会、电监会、社保基金会、自然科学基金会。

注意：办公、办事、议事不是行政主体；直属事业本无权，授权可以成为主体。

2.地方行政机关

(1)地方各级人民政府(省、市、县、乡)

(2)地方各级人民政府的职能部门

(3)地方人民政府的派出机关(具有行政主体资格)

地方人民政府的派出机关并不是一级人民政府，但实际上却履行着一级人民政府的职能，在一定区域内依法行使对所有行政事务的组织和管理权，能以自己名义作出行政行为，并对其行为后果承担法律责任，因而它们具有行政主体资格。此外，行政公署的职能机关也是行政主体。

(二)行政机关中工作人员

1.行政机关中工作人员也称公务员：

行政机关工作人员，是指在各级国家行政机关中依法定方式和程序录用，纳入国家行政编制，依法履行公职，由国家财政负担工资福利的工作人员，也称公务员。

2.公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

注意：公务员不是行政主体，仅仅是代表行政主体作出行政行为，行为的结果归属于行政机关

《公务员法》规定公务员的权利：

　　（1）获得履行职责应当具有的工作条件；

　　（2）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；

　　（3）获得工资报酬，享受福利、保险待遇；

　　（4）参加培训；

　　（5）对机关工作和领导人员提出批评和建议；

　　（6）提出申诉和控告；

　　（7）申请辞职。

　　注意：不得录用的情形：

　　（1）曾因犯罪受过刑事处罚的（无论是否故意）；

　　（2）曾被开除公职的。

　　（3）法律规定不得录用的其他情形（如，健康）

　　【例题·单选题】（2012年）中国证券监督管理委员会由国务院设置。关于其法律地位的说法，正确的是（　）。

　　a.它是国务院组成部门，具有独立的行政主体资格，享有规章制定权

　　b.它是国务院议事协调机构，不具有独立的行政主体资格，也不享有规章制定权

　　c.它是国务院直属事业单位，具有独立的行政主体资格，享有规章制定权

　　d.它是国务院直属机构，具有独立的行政主体资格，但不享有规章制定权

『正确答案』c

『答案解析』本题考核国务院直属事业单位的法律地位、行政规章的制定主体。证监会经法律、法规的授权可成为行政主体，享有规章制定权。

知识点三、其他行使行政职权的组织（熟悉）

(一)法律、法规授权的组织

法律、法规授权的组织，是指依法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。

1.行政机构

(1)内部机构

某些内部机构+法律、法规授权=可以成为行政主体。

如：

国家工商行政管理总局----《商标法》授权----主管全国商标注册和管理工作

国家专利局内设的专利复审委员会---《专利法》授权---主管全国的专利管理工作

(2)派出机构

我国派出机构种类较多，如审计署驻各地办事处、公安派出所、工商所、税务所、财政所等。

经过法律、法规授权的派出机构，就获得了行政主体资格，在授权范围内成为行政主体。

注意：派出机构与派出机关有严格区别：

①设立机关不同。

派出机关——各级人民政府设置

派出机构——各级人民政府的职能部门设置

②职能范围不同。

派出机关的职能——多方面的或综合性的——相当于一级政府;

派出机构——管理某项专门的行政事务

③主体资格不同。

派出机关——能以自己的名义行使行政权——职权行政主体

派出机构则——授权行政主体

2.事业单位

事业单位不是行政机关，不具有行政主体地位，更多情况下是接受法律、法规的授权，取得行政主体地位，实施某项行政活动。

如，高校授予学位。

3.社会团体

社会团体是指社会成员本着自愿原则，按照团体章程而依法组成的集合体。

如，工会、共青团、妇联、侨联等人民群众团体；残疾人基金会、消费者协会等社会公益团体；

再如，中国税务学会、中国法学会等学术研究团体；

被授权的对象多为公益性社会团体

4.其他组织

基层群众性自治组织

如，村民委员会、居民委员会等，经授权，也可从事一定的行政职能活动，成为行政主体。

法律、法规授权的组织

政机构行政机关的内部机构国家工商管理总局内设的商标局；国家专利局内设的专利复审委员会；交通部门内设的高速公路管理机构；县级以上公安机关内设的交警大队、消防机构；税务机关内设的稽查局

政府职能部门的派出机构审计署驻各地办事处、公安派出所、工商所、税务所、财政所

事业单位如高等院校学位授予权

社会团体工会、妇联、消费者协会、中国税务学会

其他村民委员会、居民委员会

(二)行政机关委托的组织条件及规则（四有二不）

1.委托必须有法律依据。（有依据：法律法规或者规章）

2.委托必须在法定权限内，超越权限的委托无效。（有权限）

3.必须委托符合法定条件的组织行使行政职权、实施行政行为。（有条件）

4.受委托组织必须在委托范围内行使行政职权，不得再委托。即“受托者不得再委托”（不再委托）

5.必须履行书面委托手续。（有书面）

6.谁委托谁监督，谁委托谁担责。（不担责）

(三)行政机关委托的组织与法律、法规授权的组织的区别

1.行政权力来源不同。

委托的组织——机关的委托；授权的组织——法律法规的授权

2.行使行政权的方式不同。

委托的组织——不能独立行使，必须以委托机关的名义行使;

法律、法规授权的组织——可以自己名义行使行政权。

3.法律地位和行为的后果不同。

委托的组织——不独立担责；授权的组织——可独立担责

行政机关委托的组织与法律、法规授权的组织的区别

区别行政机关委托的组织法律、法规授权的组织

性质不是行政主体授权行政主体

权力来源行政机关的委托法律、法规的明文规定

行使行政权的方式必须以委托机关的名义行使可以自己的名义的行使

法律地位和行为后果由委托的行政机关承担直接可当被告或被申请人

【例题·多选题】（2007年）根据行政法理论和法律规定，税务所的机构性质和法律地位体现在（　）。

　　a.税务所是税务机关的派出机构

　　b.税务所是税务机关的内部机构

　　c.税务所是法律法规授权的组织

　　d.税务所是税务机关委托的组织

　　e.税务所是职权行政主体

『正确答案』ac

『答案解析』本题考核派出机构。税务所属于派出机构，而非内部机构。根据《税收征管法》第74条规定：本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的，可以由税务所决定。因此，税务所经《税收征管法》的授权，具有行政主体资格，在授权范围内成为授权行政主体。派出机关是职权行政主体。

【例题·多选题】根据行政法律制度的规定，下列关于行政机关委托的组织及法律、法规授权的组织的表述，不正确的有（　）。

　　a.经委托机关同意，行政机关委托的组织可以再委托

　　b.行政机关委托的组织以委托机关的名义行使行政权力，不具有行政主体资格；但法律、法规授权的组织以自己的名义行使行政权力，具有行政主体资格

　　c.委托可以是书面的，情况紧急，也可以是口头的

　　d.行政机关委托的组织及法律、法规授权的组织对自己行使行政权力的行为，均独立承担法律后果

　　e.超越权限的委托是效力待定的『正确答案』acde

『答案解析』（1）选项a：行政机关委托的组织依法行使职权，不得再委托；（行政法强调依法行政，法无授权即禁止）；（2）选项bd：委托机关需要对受托者监督，并对其行为后果承担法律责任；（3）选项c：委托必须是书面的；（4）选项e：超越权限的委托是无效的。