房地产经纪人

第九章 房地产经纪行业管理

房地产经纪行业的持续健康发展离不开科学有效的行业管理。房地产经纪行业管理有多种模式，每种模式有各自特点，管理的效果也有所不同。我国的房地产经纪行业管理涉及部门较多，侧重政府监管，但存在立法滞后等问题。本章介绍了房地产经纪行业管理的含义、特征、作用、基本原则和基本模式，分析了行业组织的性质和作用，总结了我国目前房地产经纪行业行政监管和自律管理的基本框架和内容。通过本章学习，可以熟悉我国房地产经纪行业管理的基本情况和行业管理的基本要求。

第一节 房地产经纪行业管理概述

一、房地产经纪行业管理的含义与作用

房地产经纪行业管理是人民政府房地产经纪管理部门、房地产经纪行业组织对房地产经纪机构和房地产经纪人员、房地产经纪活动和房地产经纪行为实施的监督管理。房地产经纪行业管理的目的在于规范房地产经纪行为，协调房地产经纪活动相关当事人(如房地产经纪机构、房地产经纪人员、房地产经纪服务对象)责、权、利关系，维护相关当事人合法权益，促进房地产经纪行业持续健康发展。

房地产经纪行业管理是社会公共管理的一个组成部分，它的基本作用就是维护社会整体利益，即通过行业管理使房地产经纪活动更加符合社会整体规范，并最大限度地增进社会福利。就目前的情况来看，通过对房地产经纪行业进行监督管理来规范房地产经纪活动，有助于加快房地产流通，增加房地产有效供给，提高房地产利用效率，促进房地产业的发展，提高人民的居住质量和水平。其次，房地产经纪行业管理作为一种行业管理，可以协调行业内部各类主体之间以及行业与社会其他主体之间的关系，促进行业整体高效运转和持续发展，维护房地产经纪从业者的合法权益和行业的整体利益。从发达国家和地区的实际情况来看，房地产经纪行业管理较好的地方，行业的经济收益较高，从业人员的社会形象和社会地位也较高，整个行业发展比较快。反之，房地产经纪行业管理欠佳的地方，行业的经济收益就较低，从业人员的社会形象和社会地位也较差，行业发展阻碍多，发展速度慢。

二、房地产经纪行业管理的基本原则

(一)创造良好条件，鼓励行业发展

房地产经纪行业是房地产业的重要组成部分。在过去十几年的发展中，房地产经纪行业不仅为我国房地产市场和房地产业的发展，乃至社会经济发展做出了重大的贡献，随着新建商品房市场向存量房市场转变，房地产经纪行业的地位和作用会越来越重要。房地产经纪行业是一个急需鼓励和支持发展的行业。对房地产经纪行业的管理，应本着创造良好条件、鼓励行业发展、促进行业进步的原则。行业管理制度的设计和行业管理政策的制定都应当有利于创造良好的行业生存发展环境，有利于建立完善行业自我提高、不断进步的发展机制。房地产经纪行业管理应当完善行业管理的法律法规，提高从业人员的职业素养、职业道德水平和专业胜任能力，规范房地产经纪服务行为，改善房地产经纪行业的社会形象，引导行业持续健康有序发展。

(二)遵循行业规律，实施专业管理

房地产经纪行业是以促成房地产交易、提高房地产交易效率、维护当事人合法权益、保障房地产交易安全为服务宗旨的行业。房地产商品的特殊性和房地产交易的复杂性都使得房地产经纪是专业性极强的经纪活动。与证券经纪、保险经纪一样，房地产经纪活动作为一种特殊商品的经纪活动，其特殊性远远大于它与其他各类经纪活动具有的共性。从我国证券经纪、保险经纪行业管理的经验来看，对从业人员专业知识要求较高的经纪行业，实施专业化管理是必要的。从境外房地产经纪行业的情况看，专业化的房地产经纪行业管理是一种惯例。因此，应将房地产经纪行业与其他经纪行业分开，参照证券、保险经纪行业的模式实施专业管理。

(三)推进行业立法，严格依法管理

在倡导建设法制社会、依法治国的背景下，对房地产经纪行业实施管理应当以法律法规为依据，实施专业管理，避免政府行政管理部门超出法律法规许可范围实施管理，更要避免不同政府部门从本部门角度出发制定互不衔接的政策或规定。目前，房地产经纪行业立法严重滞后，缺乏规范房地产交易和房地产经纪的专项立法，无《房地产经纪管理条例》或者《房地产交易管理条例》。针对目前房地产经纪法律法规体系尚不健全，许多方面存在法律空白的状况，国家和地方立法机构应该加快建设有关房地产经纪的法律法规体系，理顺房地产经纪行业管理的行政管理体系。

目前我国房地产经纪行业管理可依据或者能参照的法律法规主要有：

1.法律：由全国人民代表大会或常务委员会制定，如《城市房地产管理法》《民法总则》《合同法》等;

2.部门规章：由国务院部门制定，如《房地产经纪管理办法》《房地产广告发布规定》等;

3.地方性法规和地方性规章：各省市、自治区人大及其常委会、地方政府在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下结合当地实际制定了一些规范房地产经纪行为的地方性法规和规章，如《天津市房地产交易管理条例》、《深圳市房地产市场监管办法》等;

4.政府主管部门出台的规范性文件：《国家发展改革委关于放开部分服务价格意见的通知》(发改价格[2014] 2755号)、《人力资源社会保障部住房城乡建设部关于印发(房地产经纪专业人员职业资格制度暂行规定)和(房地产经纪专业人员职业资格考试实施办法>的通知》(人社部发[2015] 47《住房城乡建设部等部门关于加强房地产中介管理促进行业健康发展的意见》(建房 [2016] 168号)等。

(四)健全行业组织，加强行业自律

在我国政府简政放权，从“无限”政府向“有限”政府转换的大趋势下，房地产经纪行业管理应当加快行业自律建设，充分发挥行业组织的作用。行业自律就是充分发挥行业成员自身的积极性、能动性，充分利用社会资源，对行业进行自我管理。在法制社会，政府对行业进行管理必须有法律依据，而行业自律管理只需要通过行业成员的协商，因而在管理权源上具有更大的灵活性、机动性，更能适应行业快速发展的需要。自律管理中最重要的手段就是制定行业规范。行业规范通过同行业内的民事行为主体协商制定，比法律、法规具有更强的灵活性，可以在法律法规所规定的标准之上，为行业提供更高的行业标准，便于根据市场

需要和行业发展水平不断进行调整、更新。其与市场竞争、优胜劣汰的市场机制相配合，可以起到推进行业进步，提升行业整体水平的作用。正因为如此，在境外市场经济发达的国家和地区，行业规范对竞争性行业都具有很好的行业管理作用。

在崇尚实现自我价值的现代社会，行业自律管理的基本规则由独立的民事行为主体以自愿遵守为前提，共同制定并认可，具有更广泛的社会基础。行业自律管理规则符合行业特点，基于业内人士的共识，因此有很强的内在约束力。相对政府的行政管理，行业自律管理更容易调动行业成员的主观能动性，可以在更广泛的层面上调动社会资源，这不仅有利于节约行政资源，更有利于提高房地产经纪行业管理水平，使房地产经纪行业在更大程度上增进社会福利。

(五)顺应市场机制，维护有序竞争

对房地产经纪行业的管理应适应市场经济的要求，顺应市场经济发展的趋势。在市场经济体制下，企业作为市场中的独立主体，会根据市场供求状况、行业竞争状况和企业自身条件进行行为决策。市场的供求机制、竞争机制会调节企业的行为。对于房地产经纪行业这种竞争性行业，情况更是如此。因此，应避免用计划经济体制下的传统思路管理行业。有关行业的规模、结构等问题，应通过市场选择来决定。房地产经纪行业管理主要应起到避免市场机制失灵，保证市场机制正常运作的作用。房地产经纪行业管理应有助于形成按照市场经济原则有序运作，不断发展的行业发展机制。

在这一原则指导下，房地产经纪行业管理应以维护房地产经纪行业及其相关市场有序竞争为价值取向。因为，市场机制运作以市场有序竞争为前提条件。要维护有序竞争，房地产经纪行业管理首先要保证行业的适度发展，要避免因信息不对称等因素的存在使房地产经纪行业出现超出市场需求的盲目发展，避免因行业过度膨胀导致业内恶性竞争。其次，房地产经纪行业管理应通过一系列制度坚决抵制不公平、不正当竞争，避免不公平、不正当竞争破坏行业发展的内在机制。

三、房地产经纪行业管理的基本模式

管理模式是由管理主体、管理手段和机制所组成的动态系统，不同管理模式之间在系统组成要素(如管理主体、管理手段)、系统结构、运作流程上存在着差异。房地产经纪行业管理主要有以下三种模式：

(一)行政监管模式

在这种模式下，政府行政主管部门承担了房地产经纪行业管理的绝大部分职能，管理手段以行政手段为主，如进行职业资格认证、登记备案与年检和制定示范合同、行政监督等。这种模式下的房地产经纪行业组织管理职能相对薄弱，一般只在教育培训、合作交流、优秀评选等方面发挥作用。目前我国内地和香港地区主要采取这种模式，但香港地区在法律手段的运用上比内地更成熟一些。我国香港地区的地产代理监管局是专门管理房地产经纪行业的政府机构，主要负责颁发牌照和行政管理的工作。它是根据《地产代理条例》成立的一个财政独立的法定机构，其使命是提高地产代理业的服务水准，加强对消费者权益的保护，并鼓励公开、公正、诚实的物业交易。行业管理的主要内容包括设定代理机构和认定地产代理人从事代理活动的基本资质，使执业的机构和个人具有相当的专业知识和工作经验;建立监察机构，对地产代理活动进行监督;调解地产代理人与委托人的纠纷;对违纪的地产代理机构和个人进行相应的惩处;推行书面代理合约，减少纠纷。香港地产代理业的商会有香港地产代理商协会、香港地产代理专业协会等多个，但各商会对会员行为的约束力都较弱，主要是在行业教育、学术交流和与政府沟通上发挥作用，比如在香港代理监管制度确立前，作为地产代理业的代表与政府进行谈判，反映同业意见及为同业争取合理权益。在监管制度确立后，采取种种措施帮助会员熟悉、适应新的政策法规等。在香港，规范地产代理活动的法律除了《地产代理条例》外，主要还有《地产代理常规(一般责任及香港住宅物业)规例》及《地产代理(裁定佣金争议)规例》，它们具有较强的适应性，对规范代理活动起到了有效的作用。

(二)行业自律模式

这种模式中房地产经纪的直接管理主体是房地产经纪行业组织。行业协会不仅实施自律性管理职能，还受政府职能部门甚至立法机构的委托，行使对房地产经纪业的行政管理职能。在这种模式下，管理手段相对较为丰富，法律、行政、经济和自律等手段都有所运用。目前我国台湾地区就是采取这种模式。

我国台湾地区房地产经纪业的“同业公会”有立法授权，并受政府行政主管部门委托，直接从事房地产经纪业的各项具体管理事务，而主管部门只是对其实行指导和间接管理。“同业公会”进行行业管理的主要内容包括参与行业立法和组织实施，目前台湾房地产经纪业的《不动产经纪业管理条例》(以下简称《条例》)是由主管机关委托公会起草的。《条例》规定“经纪业在办妥公司登记或商业登记后，应加入登记所在地的同业公会后方得营业”，这种“业必归会”的原则为实施行业管理奠定了重要基础。行业发展的大事在主管机关指导下由公会操作，如台湾地区的房地产流通信息网络，从规划到实施，都是由公会组织操作，主管部门仅是进行指导。行业管理的具体事务均由公会承担，比如培训行业队伍、指导企业自律、组织企业交流、协调企业关系等。台湾除《不动产经纪业管理条例》外，还制定了《不动产经纪营业员测定办法》、《不动产经纪人专业训练机构团体及课程认可办法》、《不动产说明书应记载及不得记载事项》、《不动产经纪业或经纪人员奖励办法》、《不动产经纪人员奖惩委员会组织规程》等。台湾地区房地产经纪业管理通过立法，有多种细则，内容具体、易于操作。房地产经纪业主管机关依托“同业公会”实施管理，使房地产经纪活动逐步走向规范。

(三)行政监管与行业自律结合模式

在这种模式中，政府行政主管部门和房地产经纪行业组织都是强有力的管理主体，但两者管理职能有所分工。美国房地产经纪业的行业管理就是这种模式。美国各州政府多数都设有专门机构对房地产经纪行业进行管理，主要职责是制定有关管理规则、管理房地产经纪机构的设立、房地产经纪人与销售员执业资格牌照发放、审定执业资格考试及教育训练的内容、审批从事执业课程教育的学校的资格、处理房地产交易客户的投诉等。各州政府还设有调查机构和专门的监察机构负责调查和处理违规执业案例。

房地产经纪行业协会的职责主要是促进房地产经纪人与立法机关、行政机关及经纪人之间的协调、沟通，制定行业技术标准及职业道德准则，提供培训教育机会，制定合同示范文本，受理消费者投诉。协会还提供房地产信息共享平台，规定加入协会的经纪人必须共享信息，否则会被开除。通过这一系列手段，对房地产经纪业的执业规范、信誉、行业协作等方面进行有效管理。在美国，有关规范房地产经纪人的法律主要有“一般代理法规”( Common-law Agency)、“契约法规”(Contract Principles)、各州的“执照法”(State Licensing Laws)，“联邦法”(Federal Laws)、“专业伦理法则”(Professional Codes of Ethics)。这些法规并不是针对房地产经纪行业的专业性法规，而是一般性的法律规范。执行一般性法律就能规范房地产经纪行业，这也从另一个侧面说明美国社会中一般性法律体系已经相当严密和完善。

由于双重主体的管理模式和完善的法律体系，美国房地产经纪行业在管理和发展上都居于国际领先水平。经过长达一二百年的发展，目前美国房地产经纪业几乎渗透到房地产交易市场的每个角落。在房屋买卖中，有超过80%的交易是通过房地产经纪人帮助完成的。目前在美国从事房地产经纪业务的人员超过200万人，仅全美房地产经纪人协会就有会员100万人。各州都建立了严格的房地产经纪人执业牌照管理制度和较为完善的行为准则及伦理道德规范。法律还规定了房地产交易中的信息披露制度。行业协会在管理体系中扮演着重要角色，全国、州和区域三个层次的房地产经纪行业协会是房地产经纪人与立法、行政机关之间的桥梁，为会员提供培训教育的机会，并制定具体的行业技术标准以及职业道德准则。由行业协会主导建立的联合销售制度，从客观上促使房源信息在全国范围内得以共享。在房地产经纪的运作实践中，美国还形成了包括个人信用保障制度、产权保险制度、房屋质量保证、过失保险制度、合同示范文本在内的一套对行业从业者及机构的保护机制，为房地产经纪业的规范运作奠定了坚实的基础。以上三种模式的主要区别是管理主体不同，及其因主体不同而导致的管理手段有所不同。就房地产经纪行业管理的内容来看，政府行政监管部门和行业协会这两类不同性质的主体，对不同管理内容的胜任度也是不同的。因此，双重主体的管理模式通常比单一主体的管理模式更能适应房地产经纪行业管理的多重要求，因而管理效果更好。美国又由于法律法规的健全，房地产经纪业的发展与管理成效更加显著。

四、房地产经纪行业管理的主要内容

(一)房地产经纪行业的专业性管理

房地产经纪是围绕一种特定的商品——房地产，开展的中介服务活动，具有很强的专业性，因此，房地产经纪行业管理也具有很强的专业性。这主要体现在三个方面：

1.对房地产经纪活动主体实行专业资质、资格管理

从发达国家和地区的情况来看，很多国家对房地产经纪业的从业人员，建立了系统的教育和继续教育、资格考试和资格认定的制度，以保证房地产经纪业从业人员具备相应的专业知识和技能。同时，对房地产经纪机构实行专业的营业资质和牌照管理。

2.对房地产经纪人员的职业风险进行管理

房地产经纪活动所涉及的标的是具有高额价值的房地产，因此，房地产经纪人员在执业活动的一些失误，常常会给客户造成巨大的经济损失，从而也就给房地产经纪人员自身带来严重的民事法律后果。这种职业风险如果不能有效规避，会给房地产经纪业造成重大打击。所以一些发达国家和地区通过设立房地产经纪行业赔偿基金、执业保证金以及强制性过失保险制度等，来规避房地产经纪业的职业风险。

3.重视房地产经纪管理的地域性

房地产市场的地域性决定了房地产经纪业的运作也不可避免地带有很强的地域特征，因此对房地产经纪业的管理也应注意到不同地域的差别。

(二)房地产经纪行业的规范性管理

由于房地产经纪业是一种服务业，它不提供实体性产品，而是提供服务，服务的经济实质是一种具有使用价值的动态过 因此，对房地产经纪的管理侧重于保证服务过程的规范性。从发达国家和地 ，经验来看，对服务过程规范性方面的管理，主要通过以下几方面内容的管理来实现：

1.房地产经纪执业规范

发达国家和地区一般通过立法来制定房地产经纪执业规范，如美国的《一般代理法规》(Common-Law Agency)，我国香港地区的《地产代理条例》和台湾地区的《不动产经纪业管理条例》。

2.房地产经纪服务收费

房地产经纪作为一种服务性行业，其所提供的服务不如实体产品那样容易进行价值判别，因此房地产经纪机构与客户之间在服务收费问题上较容易产生纠纷，特别需要行业管理的协调作用，收费管理的最主要方式是制定具有法律约束力的房地产经纪服务佣金标准(通常是指其相对于房地产交易额的一定比率)。各国(地区)房地产经纪行业管理规范都严令禁止房地产经纪机构赚取合同约定佣金以外的经济利益，如房地产交易差价等。

(三)房地产经纪行业的公平性管理

房地产经纪业是以信息为主要资源的服务业，信息自身的种种特点以及信息不对称所带来的种种后果都要求行业管理主体对房地产经纪行业实施公平性管理，以保证行业内部各机构及从业人员之间的公平竞争和行业与服务对象之间的公平交易。具体来说，主要有三个方面：

1.行业竞争与合作的管理

信息的共享性、积累性、时效性，使得房地产经纪业内部容易产生不正当竞争，但同时又迫切需要开展行业内的广泛合作。因此，对行业竞争与合作的管理也是房地产经纪行业管理的重要内容，美国房地产经纪协会所建立的“多重上市服务系统(MLS)”是开展行业协作管理的典范。

2.房地产经纪业的诚信管理

由于房地产经纪人员与服务对象之间存在着较为明显的信息不对称现象，因此对房地产经纪的管理必须十分注重房地产经纪的诚信管理。很多国家的政府和房地产经纪行业组织通过法律规范、行政管理、教育与行业自律乃至评奖、设立信用保证金等种种方式，对房地产经纪机构及房地产经纪职业人员的信誉进行管理。

3.房地产经纪纠纷管理

由于房地产经纪人员与服务对象之间的信息不对称，很容易引起双方对同一问题认识的差异，从而导致房地产经纪纠纷。在一些房地产经纪行业不够成熟的地方，房地产经纪人员素质的良莠不齐，更催化了这种纠纷。所以关于房地产经纪纠纷的管理是房地产经纪行业管理的重要内容。从发达国家和地区的情况来看，建立常规的消费者投诉通道、明确仲裁和协调的主体、制定纠纷处理的法律性文件是纠纷管理的主要手段。

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