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我国投资体制改革

我国投资体制在经历了一系列改革后,打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式,初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局.但是,现行的投资体制还存在不少问题,特别是企业的投资决策权没有完全落实,市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥,政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高,投资宏观调控和监管的有效性需要增强.为此,国务院决定进一步深化投资体制改革,于2004年发布了《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》),标志着我国投资建设领域的改革进入了又一个新阶段.

一、改革的总体要求

(一)深化投资体制改革的指导思想

按照完善社会主义市场经济体制的要求,在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用,确立企业在投资活动中的主体地位,规范政府投资行为,保护投资者的合法权益,营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境,促进生产要素的合理流动和有效配置,优化投资结构,提高投资效益,推动经济协调发展和社会全面进步.

(二)投资体制改革的目标

投资体制改革的目标包括:

(1)按照"谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险"的原则,落实企业投资自主权;

(2)合理界定政府投资职能,提高投资决策的科学化、民主化水平,建立投资决策责任追究制度;

(3)进一步拓宽项目融资渠道,发展多种融资方式;

(4)培育规范的投资中介服务组织,加强行业自律,促进公平竞争;

(5)健全投资宏观调控体系,改进调控方式,完善调控手段;

(6)加快投资领域的立法进程;

(7)加强投资监管,维护规范的投资和建设市场秩序.

(三)新型投资体制的特征

新型投资体制的特征是:市场引导投资,企业自主决策,银行独立审贷,融资方式多样,中介服务规范,宏观调控有效.

二、企业投资管理体制改革

我国实行社会主义市场经济,企业应是投资活动的主体,为此必须转变政府管理职能,确立企业投资主体地位.2004年以来企业投资管理体制改革的主要内容是:

(一)改革项目审批制度,落实企业投资自主权

彻底改革不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质,一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法.对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制.其中,政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准,其他项目无论规模大小,均改为备案制,项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险,并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续.对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目,政府只审批资金申请报告.各地区、各部门要相应改进管理办法,规范管理行为,不得以任何名义截留下放给企业的投资决策权利.

(二)规范政府核准制

要严格限定实行政府核准制的范围,并根据情况的变化及时修订调减投资核准目录,缩小投资审核范围,下放投资审核权限.《政府核准的投资项目目录》(以下简称《目录》)由国务院投资主管部门会同有关部门研究提出,报国务院批准后实施.未经国务院批准,各地区、各部门不得擅自增减《目录》规定的范围.

根据《决定》精神,国家发展改革委制定并印发《企业投资项目核准暂行办法》.企业投资建设实行核准制的项目,仅需向政府提交项目申请报告,不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序.企业投资建设实行核准制的项目,应按国家有关要求编制项目申请报告,报送项目核准机关.项目核准机关主要根据以下条件对项目进行审查:

(1)符合国家法律法规;

(2)符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划;

(3)符合国家宏观调控政策;

(4)地区布局合理;

(5)主要产品未对国内市场形成垄断;

(6)未影响我国经济安全;

(7)合理开发并有效利用了资源;

(8)生态环境和自然文化遗产得到有效保护;

(9)未对公众利益,特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响.

项目申报单位依据项目核准文件,依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续.项目核准文件有效期2年.

为进一步完善企业投资项目核准制,指导企业做好项目申请报告的编写工作,规范项目核准机关对企业投资项目的核准行为,国家发展改革委印发了《项目申请报告通用文本》和《关于<项目申请报告通用文本)的说明》.

(三)健全备案制

对于《目录》以外的企业投资项目,实行备案制,除国家另有规定外,由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案.备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定.国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督,防止以备案的名义变相审批.

根据《决定》精神,国家发展改革委制定并印发《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制的指导意见》,对省级人民政府制定备案制具体实施细则进行指导.除不符合法律法规的规定、产业政策禁止发展、须报政府核准或审批的项目外,应当予以备案;对于不予备案的项目,应当向提交备案的企业说明法规政策依据.对于投资主管部门予以备案的企业投资项目,环境保护、国土资源、城市规划、建设管理、银行等部门(机构)应按照职能分工,依法独立进行审查和办理相关手续,对投资主管部门不予以备案的企业投资项目以及应备案而未备案的企业投资项目,不应办理相关手续.

(四)扩大大型企业集团的投资决策权

基本建立现代企业制度的特大型企业集团,投资建设《目录》内的项目,可以按项目单独申报核准,也可编制中长期发展建设规划,规划经国务院或国务院投资主管部门批准后,规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准,只需办理备案手续.企业集团要及时向国务院有关部门报告规划执行和项目建设情况.

(五)鼓励社会投资

放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域.逐步理顺公共产品价格,通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施,鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式,参与经营性的公益事业、基础设施项目建设.对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目,政府在确定建设规划后,可向社会公开招标选定项目业主.鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资.

除《决定》外,国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,明确提出:进一步拓宽民间资本的投资领域和范围,鼓励和支持民间资本进入可以实行市场化运作的基础设施、市政工程、其他公共服务领域,以及法律法规未明确禁止准入的行业和领域;为民间投资创造良好的投资环境,清理和修改不利于民间投资发展的法规政策规定,切实保护民间投资的合法权益,培育和维护平等竞争;加强对民间投资的服务、指导和规范管理.

(六)进一步拓宽企业投资项目的融资渠道

允许各类企业以股权融资方式筹集投资资金,建设多种募集方式相互补充的多层次资本市场.经国务院投资主管部门和证券 监管机构批准,选择一些收益稳定的基础设施项目进行试点,通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集建设资金.在严格防范风险的前提下,简化企业债券发行核准程序,加强企业债券存续期监管工作,扩大企业债券发行规模,增加企业债券品种.在《固定资产贷款管理暂行办法》(中国银行业监督管理委员会令2009年第2号)和《项目融资业务指引》 (银监发[2009]71号)的基础上,进一步改进和完善银行的固定资产贷款审批和相应的风险管理 制度,运用银团贷款、融资租赁、项目融资、财务顾问等多种业务方式,支持项目建设.允许各种所有制企业按照有关规定申请使用国外贷款.制定相关法规,组织建立中小企业融资和信用担保体系,鼓励银行和各类合格担保机构对项目融资的担保方式进行研究创新,采取多种形式增强担保机构资本实力,推动设立中小企业投资公司,建立和完善创业投资机制.规范发展各类投资基金.鼓励和促进保险资金在风险可控条件下投资国家基础产业、重点工程建设和新兴产业建设.

(七)规范企业投资行为

各类企业都应严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规,严格执行产业政策和行业准入标准,不得投资建设国家禁止发展的项目;应诚信守法,维护公共利益,确保工程质量,提高投资效益.国有和国有控股企业应按照国有资产管理体制改革和现代企业制度的要求,建立和完善国有资产出资人制度、投资风险约束机制、科学民主的投资决策制度和重大投资责任追究制度.严格执行投资项目的法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制.

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（责任编辑：gx）

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