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第一章 财政的概念与职能

第一节 财政的概念

一、财政产生的经济与政治条件

(一)生产力的发展，剩余产品的出现是财政产生的经济条件原始社会末期，财政产生。

(二)私有制、阶级、国家的出现为财政产生提供了政治条件

二、财政的一般特征

(一)财政分配的主体

财政分配的主体是国家，它包含几层含义：

　　第一，国家是财政分配的前提；

　　第二，国家在财政分配中处于主动的、支配的地位；

　　第三，财政分配是在全社会范围内进行的集中性分配。

　　(二)财政分配的对象

　从财政分配的实际内容来考察，财政分配的对象是社会产品，主要是剩余产品，即剩余产品的一部分。

　(三)财政分配的目的

　　财政分配的目的是保证国家实现其职能的需要，这种需要属于社会公共需要。

社会公共需要具有四个特征：

　　第一，社会公共需要提供的公共产品，其效用具有“不可分割性”；

　　第二，为满足社会公共需要提供的产品不具有排他性；

　　第三，社会成员享用为满足社会公共需要所提供的产品和服务，无需付出代价或只需付出少量的费用；

　　第四，满足社会公共需要的物质来源只能是剩余产品价值的一部分。

社会公共需要可以分为三个层次：

　　(1)保证执行国家职能的需要(典型的社会公共需要)。如国防、外交、普及教育等。

　　(2)准社会公共需要。如高等教育、医疗事业。

　　(3)大型公共设施。如邮政、民航、电力和城市公共设施等。

三、公共财政理论　

公共财政的理论基础：“公共产品”和“市场失灵”理论

公共产品的特征：

1. 效用的不可分割性

2. 受益的非排他性

3. 取得方式的非竞争性

4. 提供目的的非盈利性

(二)市场失灵与公共财政

市场失灵的五个主要表现：

　　1.公共产品缺失：请结合已讲的公共产品的特征来理解

　　2.外部效应：　3.不完全竞争：　4.收入分配不公 5.经济波动与失衡

(三) 构建我国公共财政理论体系

　　1.以市场经济为前提，正确认识财政的性质。

　　2.正确认识市场经济体制下财政的职能范围。

3.正确确定市场经济体制下财政管理体制，科学划分各级财政的权责和收支范围。

第二节 财政的职能

从财政在市场经济中的地位与发挥的作用看，可以把财政职能概括为：资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能这三个方面。

　　一、资源配置职能

必要性：在市场经济条件下，之所以必须进行财政资源配置，主要可以归纳为两个方面的原因：

　　(1)许多社会公共需要和公共产品无法通过市场来提供和满足;

　　(2)市场配置有一定的盲目性

(二)财政资源配置职能的主要内容：

1、调节全社会的资源在政府部门和非政府部门之间的配置

2、调节资源在地区之间的配置

　　3、调节资源在国民经济和社会发展各方面之间的配置

　　　　财政实现资源配置职能的主要手段：

　 1、调节全社会的资源在政府部门和非政府部门之间的配置，这主要取决于社会公共需要在整个社会需要中所占的比例。

　　2、调节资源在地区之间的配置，其主要手段是通过税收、投资、财政补贴和财政体制中的转移支付等手段和政策来实现。

　　3、调节产业结构主要有两条途径：(1)调整投资结构;(2)改变现有企业的生产方向。首先是调整投资结构，其次是利用税收、财政补贴和投资政策引导企业的投资方向，再次是调整资产存量结构。

二、收入分配职能

　　(一)收入分配的目标：实现公平分配。

　　一般来说，公平包括经济公平和社会公平两个层次。

　　(二)财政收入分配职能的主要内容

　　财政的收入分配职能主要是通过两条途径来实现的：即调节不同经济主体的收入水平和居民的个人收入水平。

三、经济稳定职能

　　(一)经济稳定的含义

经济稳定包括多方面的含义，通常是指：(1)充分就业；(2)物价稳定；(3)国际收支平衡。

【注意】充分就业是指有工作能力且愿意工作的劳动者能够找到工作做。“充分”，是指就业率达到了某一社会认可的比率。物价稳定，理解为只要物价上涨的幅度是在社会可容忍的范围内。国际收支平衡是指一国在进行国际经济交往时，其经常项目和资本项目的收支合计大体保持平衡。

(二)经济稳定职能的主要内容

　　要实现经济的稳定增长，关键是做到社会总供给与总需求的平衡，包括总量平衡和结构平衡。

　　财政在调节社会供求总量平衡方面，主要是通过以下手段：

　　1.通过财政预算进行调节

当社会总需求大于社会总供给时，可以通过实行国家预算收入大于支出的结余政策进行调节；而当社会总需求小于社会总供时，可以通过实行国家预算支出大于收入的赤字政策进行调节；当社会供求总量平衡时，国家预算应通过实行收支平衡的中性政策与之平衡。

2.通过制度性安排，发挥财政“内在稳定器”的作用

财政利用“内在稳定器”调节的主要手段：表现在财政收入和支出两方面的制度。在收入方面，主要是实行累进所得税制；在财政支出方面，主要体现在转移性支出(社会保障、补贴、救济和福利支出等)的安排上，其效应正好同税收相配合。

第二章 财政支出概述

第一节 财政支出的含义与组成

财政支出表现为财政支出和财政收入两个过程。

一、财政支出的含义：

财政支出是各级政府在财政年度内的支出总和(不包括政府间的转移支出，以避免重复计算)。财政支出的内容是由法律、法规确定的。

　　财政收入 > 财政支出出现财政盈余

　　财政支出 > 财政收入出现财政赤字

　　我国的财政年度采用自然年度，即从当年的1月1日起至12月31日止。

　　财政支出的范围：

　　我国的财政支出由公共预算支出和预算外资金支出组成。

　　【补充】预算外资金收入项目包括行政事业性收费、政府性基金收入、乡镇自筹统筹资金、国有企业和主管部门收入以及其他收入，其中主要是行政事业性收费。

二、财政支出的组成：

　　1、行政事业单位的经常支出　　2、国家的投资性支出：

　　3、财政补贴

　　　它包括三方面的内容：

　　一是指政府对国有企业的计划亏损补助。二是价格补贴。三是政府支援农业生产的支出。

　　4、社会保障支出： 5. 政府债务的还本付息支出。

第二节 财政支出的分类

一、按财政支出的具体用途分类（24项，了解）

二、按财政支出与国家职能的关系分类

　　（1.）经济建设支出（2.）社会文教支出（3）行政管理支出（4.）国防支出

　（5）债务支出（6.）其他支出

三、按财政支出在社会再生产中的作用分类

　　1. 补偿性支出

　　2.消费性支出

　　　主要包括：文教科学卫生事业费、抚恤和社会福利救济费、行政管理费、国防费等项支出。

　　3. 积累性支出

　　主要包括：基本建设支出、流动资金支出、国家物资储备支出、生产性支农支出等项。

　四、按财政支出的经济性质分类

　　1. 购买性支出：直接表现为政府购买商品或劳务的活动。

　　内容：购买进行日常政务活动所需的商品和劳务的支出；用于进行国家投资所需的商品和劳务的支出。

　　特点：财政一手付出了资金，另一手相应地获得了商品和劳务，履行了国家的各项职能。

　　2. 转移性支出：直接表现为资金的无偿的、单方面的转移。

　　内容：政府部门用于补贴、债务利息、失业救济金、养老保险等方面的支出。

　特点：政府财政付出了资金，却无任何商品和劳务所得。

第三节 财政支出的原则

　　财政支出的原则：量入为出、收支结合原则；统筹兼顾、全面安排原则；厉行节约、讲求效益原则。

一、量入为出、收支结合原则

　　解决财政收入和财政支出这对矛盾的正确原则是：

　　必须保证财政收入在国内生产总值分配中占有一个恰当的比例，从而在合理组织财政收入的基础上，根据财政收入的多少来安排财政支出。

二、统筹兼顾、全面安排原则

　　　贯彻这一原则，应从以下三方面入手：

　　1. 安排财政支出时要做到统筹兼顾与突出重点相结合。

　　2. 应按科学的支出顺序来安排财政资金的使用。

　　3. 安排财政支出时，应引入国际上先进的预算编制技术手段。

三、厉行节约、讲求效益原则

　　　　提高财政支出的使用效益，节约财政资金，必须从以下几方面入手：

　　其一，严把财政计划关。

其二，加强对财政资金使用单位的日常管理。

第三章 财政支出的内容

第一节购买性支出

一、 行政管理与国防经费支出

（一）行政管理与国防支出的性质与内容

　行政管理支出与国防支出在性质上的共同之处：

　　1. 行政管理支出和国防支出都属于国家政权建设支出，这两类支出是国家财政的最基本的支出。

　　2. 行政管理支出和国防支出都属于用于社会消费的非生产性支出，对社会的发展和财富的创造没有直接的贡献，必须加以约束，控制在合理的限度内。

　　行政管理支出的内容取决于国家行政管理机构的结构及其职能。包括行政支出、公安支出、国家安全支出、司法检察支出和外交支出。

　　行政管理支出，按其最终用途划分，可分为人员经费和公用经费两部分。

　　国防支出的内容：包括国防费、国防科研事业费、民兵建设费以及用于专项工程和其他的支出。

（二）行政管理费和国防费的控制

　　我国行政管理支出主要有以下特点：

　　（1）行政管理支出增长超过同期财政支出和gdp的增长水平。

　　（2）行政管理费支出占财政支出的比重上升较快。

　　（3）人员经费中的工资和补贴支出的增长速度突出。

　　（4）离退休费用占行政管理费支出的比重明显提高。

　　（5）行政管理费支出内部结构发生较大变动。

　　（6）行政管理支出的行业结构、地区结构的不平衡趋势扩大。

　　影响行政管理费支出增长的因素主要表现在：

1、人员与机构双膨胀；　　2、政府预算约束软；3、行政支出膨胀的深层次原因　　

控制行政支出规模，优化行政支出结构，应在以下几方面作出努力：

　　第一，合理调整规划支出范围，严格支出的管理与监督，硬化预算约束力；

　　第二，精简机构，控制人员编制，提高行政支出效率；

　　第三，深化以优化行政组织结构，转变行政职能和完善行政体制为主要内容的行政改革。

　　a.行政组织结构方面的改革：一是横向减少机构数目；二是调整组织结构形式。

b.行政职能方面的改革：

一是增设或扩大可增加政府宏观调控功能的机构；

二是取消或调整与市场经济体制要求不一致的或由市场经济调节机制取代的政府职能并相应取消或调整有关机构；

三是取消或调整可用法律手段取代的政府职能并相应取消或调整有关机构；四是取消或调整政府管不了或不该管的各种职能或职责，并相应取消或调整有关机构。

　　c.行政体制改革：包含行政组织结构和行政职能两方面的改革。

二、文教科学卫生支出

（一）文教科学卫生支出的性质与内容

1. 文教科学卫生支出属于社会消费性支出：从内容上看，文教卫生支出仅指财政用于文教科学卫生等部门的经常性支出，不包括财政向这些部门拨付的基本建设支出、科教三项费用等投资性支出。

【注意】这里可能出题。

　　2. 文教科学卫生支出属于非生产性支出：文教科学卫生事业的负债与物质财富的生产有着密切的关系，贡献越来越大。

　　文教科学卫生支出的分类：

　　（1）按支出的部门划分：文化事业费、教育事业费、科学事业费、卫生事业费、体育事业费、通讯事业费、广播电视事业费及出版、文物、档案、地震、海洋、计划生育等事业的事业费支出。

（2）按支出的用途划分：人员经费支出和公用经费支出。其中，公务经费有包括公务费、设备购置费、修缮费和业务费。

（二）文教科学卫生支出的管理

1、定员定额管理

　　（1）定员管理

确定依据：一是国家规定的定员比例;二是机构的等级。

（2）定额管理

分为收入定额和支出定额两类。收入定额包括补偿性收入定额、生产性收入定额和代办性收入定额。支出定额有不同的分类方法。按支出用途分为人员经费定额和公用经费定额；按定额的范围划分，支出定额可分为单项定额、综合定额和扩大综合定额。

2、预算管理

　（1）现行的预算管理办法。

国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法。　

3. 预算管理办法改革的意义。

　　第一，有利于加强事业单位收支管理，保证事业单位各项资金合理有效使用。

　　第二，进一步明确了国家与事业单位之间的关系，有利于改变国家包办事业单位的传统观念。

　　第三，强化了预算约束性，进一步增强了事业单位的预算管理责任。

三、财政投资性支出

（一）政府投资的特点和范围

1、政府对投资的调节方式

　　所谓间接调控，就是通过税收、财政补贴、折旧政策以及产业政策等来制约非政府投资的条件，并通过政府投资的导向作用，来调控非政府投资的方向、规模和结构。

　　所谓直接调控，就是根据宏观经济政策目标，结合非政府投资的状态，安排政府自身投资的方向、规模和结构，从而使全社会的投资达到优化状态。

　　2、调控内容：

　　第一，直接调节自身的规模，间接调节非政府投资规模，使两者加总起来的总量与国民经济稳定增长所要求的投资总量相吻合；

　　第二，调节自身的结构，纠正非政府投资结构的偏差，使全社会的投资结构符合国家产业政策的要求。

***政府投资和非政府投资各自的特点

政府投资	非政府投资
不盈利或低盈利，提高国民经济的整体效益	追求微观上的盈利性
财力雄厚，可以投资于大型项目和长期项目	自身积累，无力承担规模较大的投资项目
从事社会效益好而经济效益一般的投资	从事周转快、见效快的短期性投资，不可能顾及非经济的社会效益

二、基础产业发展与财政投融资

　　基础产业都具有初始投资大、建设周期长、投资回收慢的共同特征，财政投融资是发展中国家基础部门发展的重要政策工具。

财政投融资的基本特征：

1、它是在大力发展商业性投融资渠道的同时构建的新型投融资渠道。

2、财政投融资的目的性很强，范围有严格限制。

3、财政投融资的政策性和计划性很强，但并不完全脱离市场，而应以市场参数作为配置资金的重要依据。

建立财政投融资制度，较为成功的做法是发展政策性银行。

（三）财政农业投资

1、财政农业投资的主要内容

（1）预算内资金投入

（2）预算外资金投入

列入国家预算支出的支农资金主要包括：农林、水利、气象等方面的基础建设投资支出；农林企业挖潜改造资金支出；农林部门科技三项费用；农林、水利、气象等部门的事业费支出；支援农业生产支出。

此外，政府支援农业生产发展的手段：信贷、价格、税收优惠等多种手段，支援农业发展。

2、财政农业投资的重点：是农业基础设施投资；农业科研、科学技术推广、农户教育等方面的投资。