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第一章公共财政与财政职能

第一节 公共产品与公共财政理论

　　公共财政的理论基础是”公共产品”和”市场失灵"理论。

　　一、公共产品的概念及其特征

　　萨缪尔森的定义：纯公共产品是指这样的产品一一每个人消费这种产品不会导致他人对该产品消费的减少。

　　公共产品具有如下特征：

　　1.效用的不可分割性　2.受益的非排他性3.取得方式的非竞争性4.提供目的的非盈利性

　　公共产品的上述四个特征是密切联系的，其中核心特征是非进他性和非竞争性。

二、市场失灵与公共财政

　　"市场失灵"是财政存在的前提。

　　市场失灵表现在许多方面：

　　1.公共产品缺失2.外部效应3.不完全竞争4.收入分配不公5.经济波动与失衡

三、构建我国公共财政理论体系

我们可以借鉴公共财政理论来构建我国公共财政的框架。

　　1.以市场经济为前提，正确认识财政的性质

　　2.正确认识市场经济体制下财政的职能范围

　 3.正确确定市场经济体制下财政管理体制，科学划分各级财政的权责和收支范围

第二节财政的职能

财政职能可以分为：资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。

一、资源配置职能

　　1、资源配置职能的概念

　　2、市场经济财政资源配置的必要性

　　( 1)许多社会公共需要和公共产品无法通过市场来提供和满足；

(2)市场配置有一定的盲目性。

3、财政资源配置方式公共产品的效率是由资源配置效率和生产效率组成。

4、资源配置职能的范围：公共产品（国防、法律设施、环境保护、行政管理服务、基础科学研究）、准公共产品（教育、医疗）和天然垄断行业的产品。

5、资源配置职能的主要内容

（1）调节全社会的资源在政府部门和非政府部门之间的配置

　（2）调节资源在地区之间的配置

　（3）调节资源国民经济各部门之间的配置

　　调整产业结构有两条途径:

　　 1)调整投资结构。 2)改变现有企业的生产方向。

二、收入分配职能

收入分配的目标是实现公平分配。

公平包括经济公平和社会公平两个层次

财政收入分配职能就是指政府在进行财政分配活动的过程中，为了实现社会公平，而对市场经济形成的收入分配结构进行调整的职能。

社会公平的准则：

1、保证生存权准则2、效率与公平兼顾的准则3、共同富裕的准则

社会不公平的原因：

1、生产要素占有状况的不公平；2、制度不完善；3、个人和家庭状况的不同。

收入分配职能的实现

1、财政的收入分配范围

就是社会公平的实施范围，具体包括三个方面：一是在效率的基础上尽可能改善初始条件的不公平；二是完善市场机制，尽可能创造公平竞争的环境；三是在个人偏好方面进行适当的干预。

2、财政的收入分配方式

实施社会公平主要有三个方面：在组织财政收入时要考虑社会公平；在安排财政支出时要考虑社会公平；实施社会保障，保障社会公平切实可行。

　　收入分配职能的主要内容

　　1、财政调节企业的利润水平；2、调节居民的个人收入水平

三、经济稳定职能

1.充分就业

充分就业是指有工作能力且愿意工作的劳动者能够找到工作做

2.物价稳定物价稳定是指物价总水平基本稳定。

3.国际收支平衡

　　国际收支平衡是指一国在进行国际经济交往时，其经常项目和资本项目的收支合计大体保持平衡。

(二)经济稳定职能的主要内容

1、通过财政预算收支进行调节

　　（1）当社会总需求大于社会总供给时，可以通过实行国家预算收入大于支出的结余政策进行调节;（2）当社会总供给大于社会总需求时，可以通过实行国家预算支出大于收入的赤字政策进行调节；（3）当社会供求总量平衡时，国家预算应通过实行收支平衡的中性政策与之相平衡。

2、通过制度性安排，发挥财政“内在稳定器”的作用

　　（1）在收入方面，主要是实行累进所得税制。

（2）在财政支出方面，主要体现在转移性支出。

3、财政政策和其他政策配合的调节在与其他政策配合的过程中，财政政策处于基础地位。

第二章财政支出理论

第一节 财政支出的分类

一、按财政支出的经济性质分类

按财政支出的经济性质分类，可以将财政支出分为购买性支出和转移性支出。

二、按财政支出在社会再生产中的作用分类

按财政支出在社会再生产中的作用分类，将财政支出分为补偿性支出、消费性支出和积累性支出。

　　1、补偿性支出是用于补偿生产过程中消耗掉的生产资料方面的支出。目前，属于补偿性支出的项目，只剩下企业挖潜改造支出一项。

　　2、消费性支出主要包括文教科学卫生事业费、抚恤和社会福利救济费、行政管理费、国防费等项支出。

　　3、积累性支出主要包括基本建设支出、流动资金支出、国家物资储备支出、生产性支农支出等项。

三、按财政支出的目的性分类

按财政支出的目的性分类，财政支出可以分为预防性支出（国防、司法、公安和政府行政部门的支出）和创造性支出（经济、文教、卫生和社会福利）。

四、按政府对财政支出的控制能力分类

按政府对财政支出的控制能力分类，将财政支出分为可控制性支出和不可控制性支出。

五、按财政支出的受益范围分类

按财政支出的受益范围分类，财政支出分为一般利益支出和特殊利益支出。

第二节财政支出的经济影响

一、购买性支出对经济的影响

（一）对流通领域的影响财政的购买性支出是现代市场经济条件下各种商品和劳务销售得以实现的一个必要条件。

（二）对生产领域的影响

1、当购买性支出增加时，政府对商品和劳务的需求增长，会导致市场价格水平上升，生产企业利润率提高，企业会因利润率提高而扩大生产；所需的生产资料增多，又可能推动生产生产资料的企业扩大生产；所需劳动力的增多，又引起就业人数的增多，从而引起消费品的社会需求膨胀，生产消费品的企业的生产规模同样可能因之而扩大。因此，购买性支出的增加，往往会通过直接或间接刺激社会总需求的增加，导致社会生产的膨胀，形成经济繁荣的局面。

2、当购买性支出减少时，会出现相反的情况，即政府对商品和劳务的需求减少，市场价格下降，生产企业利润率下降，企业紧缩生产，所需生产资料和劳动力减少。

（三）对分配领域的影响

1、财政用于购买性支出的总额不变，只是所购买的商品或劳务的结构发生变化。结果是各有关企业从政府购买性支出中所获得的利润在比例上会发生变化，整个社会的收入分配状况会因政府购买性支出结构的变动而受到相应的影响。

2、财政用于购买性支出的总额发生变化，或增或减，结构保持不变。当购买性支出增加时，国民收入随之增加，资本的利润率和劳动力的工资率都会提高；反之，相反。

二、转移性支出对经济的影响

（一）对流通领域的影响财政的转移性支出，主要是由财政补贴、债务利息、失业救济、养老保险等方面的支出构成的。财政的转移性支出部分会通过各种途径直接或间接转化为社会的消费支出和企业的投资支出，从而制约社会总需求的形成。

（二）对生产领域的影响视对象为个人或家庭而不同。若对象是个人，对生产的影响是间接的；若对象是企业，对生产的影响是直接的。

（三）对分配领域的影响财政的转移性支出有可能在初次分配中形成的国民收入分配格局。以个人或家庭为对象的转移性支出，是在国民收入已经完成初次分配的基础上进行的再分配，结果会将高收入阶层的一部分收入转移到低收入阶层的居民手中。以企业为对象的转移性支出，导致国民收入在纳税企业与居民和获得补贴的企业之间的转移，有利于国民收入分配的合理化。

三、购买性支出与转移性支出对经济影响的比较

（一）对社会的生产和就业的影响不同，对国民收入分配的影响不同。购买性支出对社会的生产和就业有直接的影响，对国民收入分配的影响是间接的；转移性支出对国民收入的分配产生直接影响，对社会和就业产生间接影响。

（二）对政府的效益约束不同购买性支出体现对政府形成较强的效益约束，而转移性支出对政府形成较弱的效益约束。

（三）对微观经济主体的预算约束不同购买性支出与微观主体发生联系时，对微观主体的预算约束是硬的；转移性支出与微观主体发生联系时，对微观主体的预算约束是软的。

（四） 执行财政职能的侧重点不同以购买性支出占较大比重的支出结构的财政活动，执行资源配置的职能较强；以转移性支出占较大比重的支出结构的财政活动，则执行国民收入分配的职能较强。

第三节财政支出的规模

一、财政支出规模的衡量指标

财政支出规模通常表现为财政支出的总量，可以是绝对量，也可以是财政支出占国民收入（或国民生产总值）的相对量。

用财政支出占国民生产总值（gnp）或国内生产总值（gdp）的比重来衡量财政分配的规模。

二、财政支出规模的增长趋势

1、瓦格纳的“政府活动扩张法则” 结论：政府活动不断扩张所带来的公共支出不断增长，是社会经济发展的客观规律。

2、皮考克和魏斯曼的“公共收入增长导致论” 结论：公共收入与公共支出总是同步增长的。

3、马斯格雷夫和罗斯托的“经济发展阶段论”

三、中国财政支出规律的分析

我国财政支出占国内生产总值以及中央财政支出占全国财政支出总额的比重呈明显的下降趋势。原因如下：

1、政策性调整原因；2、管理水平原因；3、管理体制上的原因；4、统计原因。

第四节财政支出的效益分析

一、财政支出要讲求效益，根本原因是社会经济资源的有限性。

二、财政支出效益分析的特点

政府财政支出效益分析与微观经济组织经营支出效益分析的差别，主要体现在以下几个方面：

1、计算所得与所费的范围不同政府财政支出效益分析计算所费与所得的范围要宽。

2、衡量效益的标准不同微观经济组织的效益衡量标准就是经济效益，政府财政支出效益必须确定经济效益与社会效益的双重标准。

3、择优的标准不同微观经济主体的标准就是自身直接所费最小、所得最大的方案；政府财政支出所追求的是整个社会的最大效益。

三、财政支出效益分析的方法

1、对于有直接经济效益的支出项目（如基本建设投资支出），采用“成本—效益”分析法；

2、对于只有社会效益，其产品不能进入市场的支出项目（如国防支出）采用最低费用选择法；

3、对于那些既有社会效益，又有经济效益，但其经济效益难以直接衡量，而其产品可以全部或部分进入市场的支出项目，（如交通、教育等），采用“公共劳务”收费法。

第三章财政支出的内容

第一节　购买性支出

购买性支出包括社会消费性支出和财政投资性支出　　属于社会消费性支出的有：行政管理费，国防费，文教、科学、卫生事业费，还有工交商农等部门的事业费等。从世界各国的一般发展趋势来看，社会消费性支出的绝对规模总的是呈现一种扩张趋势

一、行政管理费与国防费支出

(一)行政管理费支出

　　行政管理费支出内容：包括行政支出、公安支出、国家安全支出、司法检察支出和外交支出。

　　按费用要素分类，行政管理费包括人员经费和公用经费两大类。人员经费主要包括工资、福利费、离退休人员费用及其他。公用经费包括公务费、修缮费、设备购置费和业务费。

　　行政管理支出的绝对数是增长的，但它在财政支出总额中所占的比重却呈下降趋势。

(二)国防支出

　　国防支出是用于国防建设和人民解放军方面的费用。

国防费预、决算由全国人民代表大会审批，由国家和军队的审计机构实施严格的审计和监督。

二、文教科学卫生等事业支出

(一)教育支出

　　从经济性质看，教育服务一般被看作是一种混合产品。但其中义务教育并非混合产品，而是纯公共产品；义务教育以外的高层次教育，主要是高等教育、职业教育和成人教育等，属于混合产品。

　教育具有三个特点：(1)当今社会已进入知识经济时代，科技进步已成为经济增长的动力，而科技进步又是来源于教育;(2)避免因收入差距而形成受教育机会的不公平;(3)教育资本市场的不发达和不完善。　发展中国家当前教育支出体制改革的关键，在于加大对初等教育的投资，提高初等教育经费在教育经费中的比重。

(二)科学研究费支出

　　用于外部效应较强的科学研究活动(主要是基础科学)的经费应由政府承担，而那些可以通过市场交换来充分弥补成本的科学研究(主要是应用性研究)，则可由微观主体来承担。

(三)卫生支出

(四)加强管理，提高文教科学卫生支出的效益

1、逐步规范财政资金供应范围

2、改革和完善文教科学卫生事业单位的财务制度

3、改革事业单位管理形式新的管理形式为“核定收支、定额或定项补助、超支不补、结余留用”的办法。

4、推行定额管理，改进资金分配办法实行“零基预算法”。

5、多种形式发展事业，多渠道筹集资金，实行收支统一管理。

三、财政投资性支出

投资的乘数效应，是指每增加1元投资所引起的收入增长的倍数，乘数与边际消费倾向同方向变动，同边际储蓄倾向呈反方向变化。

　　政府投资与非政府部门投资相比，有各自明显的特点：

　　(1)追求微观上的盈利性，是非政府部门投资的第一个特点;政府投资可以不盈利或微利，但是政府投资项目的建成，可以极大地提高国民经济的整体效益。

　　(2)非政府部门投资一般无力承担规模较大的投资项目，只能从事周转快、见效快的短期性投资。政府财力雄厚，而且资金来源多半是无偿的，可以投资于大型项目和长期项目。

　　(3)非政府部门投资不可能顾及非经济的社会效益，政府可以从事社会效益好而经济效益一般的投资。

间接调控，是通过税收、财政补贴、折旧政策以及产业政策等来制约非政府投资的条件，并通过政府投资的导向作用，来调控非政府投资的方向、规模和结构；

直接调控，根据宏观经济政策目标，结合非政府投资的状态，安排政府自身投资的方向、规模和结构，从而使全社会的投资达到优化状态。

政府对投资的宏观调控主要体现在两个方面：一是直接调节自身的规模、间接调节非政府的投资规模，二是调节自身的结构，纠正非政府投资结构的偏差

(二)基础设施投资

1、基础设施投资的性质

　基础设施特别是大型基础设施，具有初始投资大、建设周期长、投资回收慢的特征，这些特点决定了应该由政府支持基础设施投资。

2、基础设施投资的提供方式

　　从我国的实践来看，基础设施投资的提供方式主要有以下几种形式：

　　(1)政府筹资建设，或免费提供，或收取使用费

由政府独资建设的项目主要出于三种考虑：一是关系国计民生的重大项目；二是维护国家安全的需要；三是反垄断的需要。

(2)私人出资、定期收费补偿成本并适当盈利，或地方主管部门筹资、定期收费补偿成本。典型的例子是地方性公路和桥梁等公共设施的建设。

　　(3)政府与民间共同投资的提供方式

　　对于具有一定的外部效应、盈利率较低或风险较大的项目，可以采用政府与民间共同投资，混合提供的方式。如高速公路、集装箱码头及高新技术产业等基础设施建设，适于采取这种提供方式。

　　(4)政府投资，法人团体经营运作。优点是：一是政府拥有最终的决策权，又可以使政府从具体的经营活动中解脱出来；二是法人团体拥有经营自主权，责任明确，可以提供成本效益的透明度，提供服务质量。道路、港口甚至中小机场等适于采取这种提供方式。

(5)bot投资方式（建设-经营-转让投资方式）

bot投资方式是指政府将一些拟建基础设施建设项目通过招商转让给某一财团或公司，组建项目经营公司进行建设经营，并在双方协定的一定期限内，由项目经营公司通过经营，偿还债务，收回投资并盈利，协议期满，项目产权归政府。

3、财政投融资制度

　　财政投融资具有以下五个基本特征：

　　(1)财政投融资是一种政府投入资本金的政策性融资；

　　(2)财政投融资的目的性很强，范围有严格限制；

　　(3)计划性与市场机制相结合；

　　(4)财政投融资由国家设立的专门机构——政策性金融机构负责统筹管理和经营；

　　(5)财政投融资的预算管理比较灵活。

(三)财政农业投资

财政对农业部门投资政策具有以下特征：

　　(1)以立法的形式规定财政对农业的投资规模和环节，使农业的财政投入具有相对稳定性。

　　(2)财政投资范围应明确界定，主要投资于以水利为核心的农业基础设施建设、农业科技推广、农村教育和培训等方面。

　　(3)注重农业科研活动，推动农业技术进步。

第二节　转移性支出

一、社会保障支出

1、社会保障的概念

　　社会保障制度由德国的俾斯麦政府于19世纪80年代首创。

　2、社会保障的内容

　　我国社会保障的主要内容：主要由社会保险、社会救助、社会福利中的一部分和社会优抚四方面内容组成。（掌握）

　　(1)社会保险

　　社会保险是现代社会保障的核心内容（单选）。

　　我国的社会保险项目主要有：

　　①养老保险 ②失业保险；③医疗保险　；　④生育保险　；　⑤工伤保险　；　⑥伤残保险。

　　(2)社会救助

　　其特点有：第一，全部费用由政府从财政资金中解决，接受者不需要缴纳任何费用;第二，受保人享受社会救助待遇需要接受一定形式的经济状况调查，国家向符合救助条件的个人或家庭提供救助。

社会救助三个方面的主要内容：对无依无靠的绝对贫困者提供的基本保障（主要是农村的“五保户”）；对生活水平低于国家最低标准的家庭和个人的最低生活提供的保障（向城镇居民）；对因天灾而陷入绝境的家庭和个人提供的最低生活保障（城乡居民）。

(3)社会福利；(4)社会优抚

3、市场经济条件下社会保障制度的经济意义

　　1.社会保障制度可以弥补市场经济的缺陷；

　　2.社会保障制度具有“内在稳定器”的作用；

　　3.社会保障与税收相得益彰，共同调节社会成员的收入水平；

　　4.社会保障可以弥补商业保险的局限。

(三)社会保障制度的类型

1、社会保险型

社会保险是政府按照“风险分担，互助互济”的保险原则举办的社会保险计划。

2、社会救济型（澳大利亚、加拿大）

3、普遍津贴型（新西兰）

4、节俭基金型（新加坡、马来西亚、印度）

(四)我国的基本社会保障制度(重点内容)

1、养老保险

　　(1)保险覆盖范围

　　现在养老社会保险的覆盖范围：城镇各类所有制企业。城镇各类所有制企业都必须参加养老社会保险，称为基本社会保险。城镇个体工商户本人、私营企业主、自由职业者也可以参加养老社会保险。

　　(2)保险费用筹集

　　养老保险费用主要由企业和职工个人缴费负担，财政负责弥补养老保险计划的赤字。企业缴费的比例一般不得超过企业工资总额的20% ，确需超过20% 的，须报人力资源和社会保障部、财政部审批；个人养老保险的缴费比例为本人缴费工资的8% 。

　　(3)运行模式

　　养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的运行方式。各地要按照职工个人缴费工资的11%的数额为职工建立基本养老保险的个人账户，个人缴费全部计入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。企业缴费除去划入个人账户的部分以外，其余部分进入社会统筹基金。个人账户的存储额每年参考同期银行存款利率计算利息。

　　(4)养老金待遇

　　新的养老保险制度实施以后参加工作的职工，如果个人缴费年限满15年，在退休后可按月领取基本养老金。个人缴费年限不满15年的，退休后不能享受基础养老金，其个人账户中的存储额一次性地支付给本人。

2、失业保险

　　城镇企事业单位要按照单位工资总额的2% 缴纳失业保险费;职工个人要按照本人工资的1%缴纳失业保险费，但城镇企事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。

失业保险金的发放时限与职工单位和本人的缴费时限相关联。

失业前所在单位和个人累计缴费时间	领取失业保险金的待遇
不足1年的	不能领取失业保险金
满l年不满5年的	最长期限为l2个月
满5年不足l0年的	最长期限为l8个月
l0年以上的	最长期限为24个月

单位招用的农民合同制工人连续工作满l年而且本单位已经为其缴纳失业保险费的，其劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险机构根据工龄的长短一次性支付生活补助。

3、医疗保险

　　基本医疗保险费要由用人单位和职工共同缴纳，用人单位的缴费率应控制在职工工资总额的6% 左右，职工个人的缴费率一般为本人工资收入的2% 。　　

(五)我国社会保障制度的进一步改革

1、养老社会保险的筹资模式问题

　　世界各国养老保险的筹资模式，可分为现收现付式和基金式两大类。

　　①现收现付制：即社会保障完全靠当前的收入满足当前的支出，不为以后年度的社会保险支出作资金准备。特点：最初保险费率比较低，以后要根据支出水平调整保险费率。

　　基金式又分为完全基金式和部分基金式两种。

　　从资金角度看，现收现付式的养老保险是一种靠后代养老的保险模式;完全基金式是一种自我养老的保险模式;而部分基金式的养老保险则是自我养老和后代养老相结合的一种养老模式。

　　(2)我国当前筹资现状及改进思路基本属于现收现付式。

　　建立健全农村的养老医疗保障制度，已成为我国发展和完善社会保障制度的当务之急。

二、财政补贴支出

(一)财政补贴的性质与分类

　财政补贴的主体--国家；补贴的对象---企业和居民；补贴的目的---为了贯彻一定的政策，满足某种特定的需要，实现特定的政治、经济和社会目标；补贴的性质---通过财政资金的无偿补助而进行的一种社会财富的再分配。

　2、财政补贴的分类（重点掌握）

　　(1)按财政补贴的项目和形式分类，主要有价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、减免税收、房租补贴、职工生活补贴、外贸补贴等。

　　价格补贴与企业亏损补贴都与产品的价格有关，但两者存在不同之处。注意企业亏损补贴与价格补贴的区别：第一，价格补贴直接与市场零售商品有关，而企业亏损补贴主要与工业生产资料有关;第二，价格补贴的直接受益人是居民，企业亏损补贴的直接受益人是相关的企业;第三，价格补贴是在流通环节上的补贴，企业亏损补贴是在生产环节上的补贴;第四，价格补贴的对象是商品，而企业亏损补贴的对象是企业。

　　现在价格补贴在财政支出中列支，企业亏损补贴作为冲减收入处理。

(2)按补贴的环节分类，分为生产环节的补贴、流通环节的补贴、分配环节的补贴和消费环节的补贴。

　生产环节的补贴：农业生产资料价格补贴、工矿产品价格补贴、生产企业的政策性亏损补贴等。流通环节的补贴：农副产品价格补贴、商业和外贸企业的政策性亏损补贴等。分配环节的补贴：财政贴息和税收支出等。　消费环节的补贴：职工副食品补贴

(3)按补贴的经济性质分类，分为生产补贴和生活补贴。

　　生产补贴：农业生产资料价格补贴、财政贴息。生活补贴：职工副食品补贴。

(4)按补贴的内容分类，可以分为现金补贴和实物补贴。

(二)财政补贴的经济影响分析及其实际经济效应

1、财政补贴的经济影响分析

　　(1)财政补贴可以改变需求结构　(2)财政补贴可以改变供给结构

　　(3)将外部效应内在化　(4)财政补贴运用的限度

2、财政补贴的实际经济效应

　　(1)有效地贯彻国家的经济政策

　　(2)以少量的财政资金带动社会资金，扩充财政资金的经济效应。

　　(3)加大技术改造力度，推动产业升级。　(4)消除“排挤效应”　(5)社会经济稳定的效应

三、税收支出

税收支出的形式有税收豁免、纳税扣除、税收抵免、优惠税率、延期纳税、盈亏相抵、加速折旧、退税等。

　　1、税收豁免

　　税收豁免是指在一定期间内，对纳税人的某些所得项目或所得来源不予课税，或对其某些活动不列入课税范围等，以豁免其税收负担。最常见的税收豁免项目有两类：一类是免除关税与货物税；另一类是免除所得税。

　　2、纳税扣除

　　纳税扣除是指准许企业把一些合乎规定的特殊支出，以一定的比例或全部从应税所得中扣除，以减轻其税负。

　　3、税收抵免最主要的税收抵免有两种形式，即投资抵免(投资津贴)和国外税收抵免。

　　税收抵免与纳税扣除的不同之处在于：前者是在计算出应纳税额后，从中减去一定数额;后者则是从应纳收入中减去一定金额。

4、优惠税率5、延期纳税　　6、盈亏相抵　　7、加速折旧　8、退税

出口退税涉及的税种有：进口关税、增值税、消费税。