申论

其中——住房公积金将受审计
昨日，全国审计工作会议在厦门召开。去年刮起的审计风暴引起社会强烈反响，审计工作成为人们关注的焦点。审计署审计长李金华表示，今年，审计部门将突出六个重点，继续严肃查处重大违法违规问题和经济案件。
重点一：重大投资
高等级公路受“瞩目”
审计理由：重大投资项目体现宏观经济政策的取向、重点。
审计对象：投资较大的高等级公路建设项目，检查违规征地、拖欠工程款、截留克扣农民征地补偿款等侵害群众利益问题。
案例回顾：五环路“领导”落马
因涉嫌受贿17万美元，北京市交通局原副局长、首都公路发展公司原党委书记兼董事长毕玉玺近日被移送检察机关。
毕玉玺直接领导了五环路建设，在对工程造价审计中发现，“部分工程造价明显高于合理造价”。
随着对部分工程承包人的调查，毕玉玺的问题逐渐明朗。
重点二：政府预算
重查资金分配不规范
审计理由：政府部门在资金分配、财务管理等方面存在不规范问题，有些权力运行缺乏有效监督。
审计对象：对资金量大、有预算资金分配权和下属单位多的部门重点审计，对重要部门组织专门力量连续审计。
案例回顾：铁道部私留17亿
审计署在对铁道部2003年度预算执行情况审计时发现，铁道部上报财政部并被批复的铁路建设基金中，用于建设项目的预算资金额为238.8亿元，而铁道部上报国家发改委的项目计划金额为182.6亿元，造成财政批复预算金额大于计划金额56.2亿元。
同时，在238.8亿元中，铁道部实际向所属的单位拨付221.6亿元，17亿元预算资金滞留在铁道部。重点三：金融机构
瞄准农行银监会
审计理由：去年，审计署对华融等4家资产管理公司进行审计，发现案件线索38个,涉案金额67亿元。
审计对象：审计署除对银监会的财务收支进行审计外，还将组织对农业银行的资产负债损益审计。
案例回顾：内外勾结挪4亿
去年12月23日，制造“1995年国内挪用公款第一案”的广东中山实业发展公司的陈满雄、陈秋园夫妇，与中国银行中山分行两“内鬼”相互勾结，恶意透支长城卡、挪用银行资金4.2亿多元用于豪赌。
重点四：专项资金
关注群众切身利益
审计理由：去年，在对“三河一湖”水污染防治资金、失业保险基金等4项专项资金审计时发现虚报套取、挤占挪用15亿元。
审计对象：青藏铁路环境保护资金、农村卫生资金、城市失业保险基金、城市住房公积金、国外援助项目资金等关系群众切身利益的资金。
案例回顾：“扶贫老总”吞千万
掌管全省扶贫资金的原广东扶贫经济开发总公司董事长薛长春贪污公款1000多万元，挪用公款312万元，被称为“全国最大的吞挪专项资金案”。
去年12月21日，经两次开庭审理，广州市中院对薛长春作出一审宣判，薛长春被判处死刑。
重点五：国有企业
圈定11户中央企业
审计理由：去年，在对国家开发投资公司等10户中央企业领导人员任期经济责任审计时，揭露案件线索8个，涉案金额1元。    

    审计对象：11户中央管理的重要骨干企业领导人员。
案例回顾：重查国企“一把手”
去年7月，审计署开始对中石化等9家大型国有企业进行审计。
这9家企业包括中国石油化工集团公司、中国海洋石油总公司等。审计署表示，接受审计的9家企业均属“中央管理的重点骨干企业”，其中，对企业的“一把手”的经济责任审计成为此次审计的一项重点内容。
重点六：经济责任
范围扩大到地厅级
审计理由：截至去年11月底，审计部门完成了对2.3万多名领导干部的经济责任审计，查出违反财经法规金额342亿元、损失浪费金额36亿元。1396人被免职、降职、撤职，96人受到党纪政纪处分，351人被移送纪检监察机关，147人被移送司法机关。
审计对象：今年起，党政领导干部经济责任审计范围将扩大到地厅级。
案例回顾：查处违规金额五千万
去年，重庆市开展领导干部经济责任审计，审计机关对152个单位、部门的205名党政领导干部进行经济责任审计，查处违规违纪金额5845万元。
审计中发现，领导干部违规送收现金、子女打着领导干部旗号谋取私利、领导干部拖欠公款及利用职权将公款借给亲友现象比较突出，为此，有关部门查处了37名违纪典型，全市对新提任和职务调整的4027名领导干部的配偶、子女从业情况进行了登记，对不符合规定的26人予以了纠正。全市党政机关的 885名领导干部主动上交收受的现金、有价证券550.923万元。
从审计风暴看预算法制
2005年审计风暴再起。6月28日，受国务院委托，李金华审计长向全国人大常委会报告了2004年度中央预算执行和其他财政收支审计情况： 38个中央部门查出各类违规问题金额90.6亿元，水利系统滞留建设资金35亿元……(《法制日报》6月29日)。面对“仍然触目惊心”的审计账单，尤其在一些问题上“屡审屡犯”的现实，我们不能不思考这样一个问题：如何从源头上治理预算违规频发——至少使审计账单不再那么“触目惊心”？
正如有关专家此前曾指出的，对于财政预算管理来说，审计不过是事后、“下游”范畴的监督，“上游不筑坝，下游如何抵挡？”因此，笔者以为，强化政府财政预算源头上的制度建设，推动预算管理的法制化，才是根治预算违规问题的釜底抽薪之策。
首先，预算的法制化意味着，必须站在法律而不是一般行政管理的高度来理解和规范预算管理的各个方面。也就是说，从编制、审批到执行的各个预算环节，实际上就是一个由立法机关代表人民审查政府该怎么花钱、花多少钱以及最终是否遵守到位的法治过程。毋庸讳言，我们目前预算管理还远没有达到这样的法制水平。一方面，由于预算编制主要由政府部门在掌握，项目编制过于粗放、疏空，导致预算可供随机操作的空间非常大，缺乏应有的可监督性；另一方面，受专业辅助机构缺乏、审批时限过短等条件制约，人大在预算审批上，很难对预算形成实质性的监督。显然，如果预算编审的源头缺乏法制保障，问题不断向审计积累的趋势就很难根本扭转。
再者，预算法制化意味着，对于违反预算的行为，将有一个更高、更健全的问责层次和机制。很明显，既然预算法本质上就是规范政府“花钱”的法律，那么“截流”“挪用”等乱花钱行为，就不仅只是一个行政系统内部的“违规”问题，而是地道的违法。在这种情况下，行政官员面临的责任追究，也就不单是行政过错责任，而更主要的是法律责任。虽然，从今年的审计报告里我们得知，自去年审计风暴以来，已使762人(次)受到党纪政纪处分或被移送司法机关处理，但与数十上百亿计的资金违法相比，几百人处理规模是否不成比例？而且，这些处理又有多少是在法律层次而不是在党纪政纪范围内进行的？
可见，无论是从加强预算的事前、源头管理，还是从强化、完善对预算违法行为的事后问责、惩处力度和机制上看，推进预算的法制化，都不可或缺，尤其在年年触目惊心、屡审屡犯的审计账单下，这一点更需要我们高度重视。
“审计风暴”后的思考
今年的审计报告让人们喜忧交集。喜的是国家审计署继续忠实地履行职责，2005年的“审计风暴”依旧风头强劲；忧的是披露的问题依然触目惊心，可谓“老账”尚未偿清，“新债”又如潮而至。我们不能不思考这样一个问题：如何从源头上治理预算违规频发。
今年的审计报告涉案部门和去年差不多，如国家体育总局、水利部和科技部等，简直是屡审屡犯。对此，有关人士认为仅靠“屡审”对付不了“屡犯”。关健在于事后的问责有问题，审计风暴后面应该是“纪检风暴”“问责风暴”，甚至是一场公共财政的“改革风暴”，人大应该积极介入。根据我国宪法和法律，政府官员都是由人大任命的，如果人大能够根据审计报告提出质询，就完全可以迫使对问题负有责任的官员引咎辞职。此外，舆论监督也是必不可少的。未来期待能够形成这样一种政治文化，即一旦出现类似问题，不待人大等权力机关采取行动，相关的官员就自动辞职，以示负责。
解决这些问题，也不需要特别的制度创新，在现有的体制框架内就可以解决，即人大要真正有权管住钱袋子。政府每花一分钱都经过人大许可，凡是人大通过的预算，都应该被视为法律，不经过人大允许擅自变更就要追究法律责任。而现在的制度是，人大实际上管不了预算。预算体制的共有缺陷造成过大的预算漏洞，一些单位负责人在公费开支上有过于空旷的“自有裁量”空间。这些都是现行制度无法绕行的障碍。

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