近几年来，全国各地土地行政管理部门为国有企业改革时的土地使用权处置作了大量工作。依照国家有关法律法规和政策规定，分别采用出让、租赁、作价出资（入股）或保留行政划拨方式对企业原来使用的划拨土地使用权 进行了处置，有力地配合了我国经济体制改革和经济结构的调整及企业现代产权制度的建立，为盘活国有土地资产和理顺企业产权关系作出成绩。本文试就国有企业改革时对划拨土地使用权采取作价出资或入股形式处置予以探讨。
笔者认为，只有少数属于国家鼓励发展的、生产的产品属于世界领先水平或者可以替代进口的高新技术企业、现阶段还需要国家控制的邮政、航空、国防工业、铁路、国家重要公路经营、银行、关系国家安全的战略矿产资源和其他资源生产等企业，才适宜采取土地作出资或入股方式加以支持发展或增加控制力。
一、划拨土地使用权权作价出资或入股是国有土地使用权有偿使用的一种形式。国家通过将国有土地使用权在一定时期内作价出资或入股，一方面使用政府在企业总资产中占有一定份额而参与分享企业经营获得的利润，并联获得一定的对企业控制力而实现土地资产所有权人的权益；另一方面既增加了企业的资产，又减少了企业的改革成本。从而达到支持企业的发展或控制某些产业或产品生产，进而实现国家的投资赢利、调控某些经济领域或产品发展、理顺企业产权关系及有利于现代企业制度建立的目的。
二、我国正在逐步建立的具有中国特色的市场经济体制和世界经济全球化趋势，需要调整国家的国有经济布局和经济结构。为了建立社会主义经济体系，国家已经逐步从对企业和市场的生产、销售等商品流通各个环节都插手干预的计划经济体制，向政府主要以税收、政策等手段引导和指导企业的各种经营行为的体制转变，即政府财政收入来源主要依靠税收而不是靠政府的投资和直接控制。我国正在按中央提出的国有经济要“有进有退，有所为有所不为”的战略方针进行经济结构和国有经济布局的调整。
目前，我国经济结构中仍以国有经济占约对控制地位。由于多种原因，许多国有企业经营困难，产品大量 积压，经济效益低下，许多企业长期亏损甚至濒临破产。国际经济发展和我国改革实践的经验都证明，在竞争性的经济领域里，国有经济与民营经济相比缺乏活力，效率和效益相对低下。（经济发展很快的温州地区，国有企业的比例所占比重已不到5%）。因此，国家为建立市场经济体系，已将国有资产逐步从一些不再需要由政府控制和垄断或市场竞争过度的某些行业或领域退出的要求和计划，也就是将这些行业或领域的国有资产变现退出或降低所占比重。这些变现退出的国有资产既可以成为我国目前的企业改革和城市人口增加所需的庞大社会保障资金的一个重要的资金来源，还可以成为政府投资和支持一些新兴产业及进行一些基础设施建设的资金来源。
笔者最近从一些政府有关部门的研究报告和一些专家学者的研究文章了解到，我国目前的绝大多数行为都是需要国有经济从中退出的。据国家统计局的一份研究报告退出：在全国196个工业行业中国有经济应从146个行业中撤离，只有35个行业保持一定的控制力，在15个行业居于垄断地位。
在我国的工业部门中，鉴于我国现在电力供大于求的情况，国家已有进行电业系统的改革的安排计划，国家有关部门已安排逐步关闭一批小火电站。国家有关部门的官员强调：要逐步加快厂网分离的步伐，原则上国家不再投资和管理电厂。 [Page]
按建设部官员的意见，国有资产将退出房地产开发领域；北京等几个大城市的官员在有关研究会上也表态，国有经济逐步退出建设施工行业。
我国股份制公司中每年都有许多公司国有股份转让给其他多种所有制形式的公司和个人。
重庆市政府也要求在“十五”期间，力争将现在国有和国有控股工业企业在全市工业总产值中的比重从现在的68.82%降下来（上海、北京等地国有经济在工业总产值中的比例只占40%左右），而且“下决心使用有经济逐步从完全竞争领域退出，提高国有经济的整体素质”。
总之我国许多国有企业中的国有经济成分已经在逐步撤离，这是我国建立社会主义市场经济体系和现代企业制度，理顺企业产权关系，适应经济全球化趋势必须采取的措施。
三、采取作价出资或入股方式时应考虑的内容。一是要考虑这些改革企业从事生产经营的行业或领域是否仍需要国家鼓励发展或控制和垄断。不属于关系到国计民生大事的行业或领域和不属于近期属于国家鼓励发展的一些高新技术产业及产品，国家不宜再垄断控制或参与。如现在的普通家用电器生产、一般商品贸易、服装和纺织业、普通纸张生产、普通机械制造和加工、普通医药产品和日用化工生产、农副产品和食品加工及饮料生产、普通建设材料生产、建筑施工等行业，都是属于目前市场竞争过度的行业，已不再需要国家垄断控制或鼓励发展，一般不宜采取作价出资（入股）方式处置划拨土地使用权。尤其是那些生产效率低、对原材料利用不充分、生产规模达不到经济规模要求、对环境污染严重的小造纸、小化肥、小钢铁、小矿山、小水泥等企业更不能以此种方式支持其发展。
二是要考虑企业产权制度是否建立和完善，管理和监督机制是否健全。在监督机制不完善、问责机制和鼓励机制未建立或健全的情况下，许多企业经营管理者没有积极性和责任心或责任心不强；还有的经营管理者的经营管理水平低，加上政府对企业领导人及对企业财务监管不力等原因，造成企业大量国有资产流失，经济效益低下，大量国有企业很少赢利或潜亏，有的甚至已到破产边缘。对国有土地资产股份的管理政府多个部门都想管而常常又管理不到位，在这种情况下，容易造成国有资产的流失。
三是考虑是否建立起在经济全球化条件下符合市场经济体系要求的国有资产经营的运行机制。在专门的、在有比较完善的监督机制监督下的授权管理经营国有资产运行机制建立前，政府对以划拨土地使用权作出资（入股）形式处置的土地资产的监管常常不到位，因而容易导致这部分国有资产的流失。从另一方面讲，如果作价出资（入股）形式处置划拨土地使用权数量大的情况下，即使有专门的国有资产运营机构也无足够的人力有效地参与监管。
四、土地资产已作价出资（入股）处置后处理。在某此特殊情况下，划拨土地使用权已经被以作价出资（入股）的形式处置，如一些有净资产的赢利企业（包括上市股份公司），而这些企业又属于那些不需要国家支持发展的或不需要国家绝对控制和垄断行业或产品生产领域，由于企业职工或社会其他单位与个人没有足够能力购买全部国有资产，或者政府一时又没有找合适的购买人而形成的国有股份。因前面所述原因，这些国有资产应该在适当的时候和以适当的形式转移出来或降低国有经济在企业中的比重。一种方法是将这些土地资产形成的国有股份在适当的时候转让给愿意购买的其他单位或个人；第二种方法是约定这些国有股份今后由企业职工逐步购买回去；第三种方法是将这些土地资产形成的国有股份转换成债权或者优先股权；第四种方法是国有股在企业配股时放弃配股权降低其在企业股本结构中的比重。
总之，在目前我国正进行经济结构战略调整的情况下，对国有企业改革中的划拨土地使用权采用作价出资（入股）方式要选择企业的条件：要在使用有资产保值增值的前提下，研究企业所在行业和领域的性质是否是属于需要国家控制或垄断的行业或者是需要国家目前支持发展的；企业内部是否已建立起符合市场经济要求的经营管理机制以及政府是否已经有行之有效的监督管理手段和方法。那些属于国有资产应该退出的经济领域的企业，其中的国有资产应该在适当的时间和以适当的方式退出来，保证我国经济结构调整战略得以顺利实现，使我国经济在二十一世纪能够继续更快速健康地发展，使企业增加经济活力。