土地登记代理人

确定土地所有权应注意的几个问题

(一)正确划分国家土地所有权与集体土地所有权的界限

1、土改中是否颁发土地所有证是划分国家所有土地与集体所有土地的重要依据 我国法律规定的属于集体所有的土地，是按照《土地改革法》分配给农民个人所有的土地，通过集体化和公有制产生的。建国后，我国进行的土地制度改革，废除了封建土地所有制，实行农民土地私有制，颁发了土地所有权证，依法确认了农民对土地的私有财产权，在其后进行的合作化中，土地所有证成为入社之前私有土地的证明和可以入社成为集体土地的法律依据。根据内务部关于《华东军政委员会发布土地房产所有证暂行办法》第十条规定，“凡属国家之土地房产，概不发给土地(土地所有证)1950年，内务部《关于填发土地房产所有证的指示》第一条规定，……”因此，土地改革完成后没有颁发土地所有证的土地，应确定为国家所有。依照《土地改革法》和《城市郊区改革条例》的规定没收、征收收归国有后，由农民个人使用的国有土地及未分配给农民私有的土地，土地的所有权仍属于国家。

2、农业合作化时期土地入社和实施《六十条》时土地已确定为集体所有是确定集体所有权的主要依据 土改中颁发的土地所有权证是农民私有土地转为合作社集体所有的法律凭证，因此，在农业合作化时期土地是否入社是确定土地所有权是否归集体所有的关键。根据1956年《高级农业生产合作社示范章程》的规定，“农业生产使用社按照社会主义的原则，把社员私有的生产资料转为合作社集体所有……”“入社的农民必须把私有的土地和牲畜大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”

1962年《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《六十条》)也是确定国家所有与集体所有界限的重要依据。该草案第二十一条规定，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。……”按照这条规定，凡1962年时位于生产队范围内的土地都应属于集体所有，农村和郊区除了已经征用的土地外，一律为集体所有。但土改时划定的国有土地，没有证明已确定给农民集体的，以及实施《六十条》时未划入农民集体范围内的土地，仍属于国家所有，农民集体可取得使用权。

3、20世纪50年代存在的公有土地归国家所有，但颁发了土地所有权证的，归农民集体所有 1953年《国家建设征用土地办法》第九条，1958年该办法修改后的第七、十八、十九条所指的公有、公用土地，就是《土地改革法》第十四、十六、十七、二十三条规定的未加分配也未收归国有的土地。这部分土地法律规定由人民政府直接管理或由人民政府根据原有习惯予以民主管理、经营。公有土地在1953年和1958年的《国家建设征用土地办法》中与国有土地是被等同对待的。尽管对公有土地所有权的归属尚存在争议，但一般认为，如果土地改革时期明确把某一范围的土地或给某一村或乡公有(共有)，有据可查，如按1950年内务部《关于填发土地房产所有证》指示所附《华东军政委员会发布土地房产所有证暂行办法》第十一条规定，“凡属公有或数户共有之土地房产，只共同发给土地证一份，但须载明公有或共有业主之姓名，并共同议定土地证保管人，于备考栏内注明之”。因此，公有土地发了土地所有证的，可以认为属于该村或乡农民集体所有;否则，应属于国家所有。

4、以是否征用作为划分国家土地所有权与集体土地所有权的标志 建国以来，我国颁布的有关法律法规均对征用后土地的权属作出了明确的规定。1953年《国家建设征用土地办法》第十八条、1958年《国家建设征用土地办法》第十四条、1982年《国家建设征用土地条例》第五条和《土地管理法实施条例》均规定，经征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。因此，是否经征用是确定土地归集体所有的重要依据。

5、国家土地所有权推定原则 根据《确定土地所有权与使用权的若干规定》第十八条，“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”即，根据民法理论中著名的“无主地属于国有”的规则，在无法确定国家土地所有权与集体土地所有权界限时，集体负有举证责任，如果集体不能证明该宗土地为集体所有，则推定该宗地属于国家所有。

(二)正确划分集体之间土地所有权的界限

我国现行集体土地所有制基本保留了人民公社时期“三级所有，队为基础”制度模式，即集体土地的主体有三种表现形式：村农民集体、村内两个以上集体经济组织的农民集体(简称“村民小组”)和乡(镇)农民集体，因此，在确定集体土地所有权归属时，不仅需要正确划分集体与国家之间的土地所有权界限，而且要正确划分不同主体的集体之间的土地所有权界限。集体所有的土地最初是本集体的农民入社带来的土地，但五十年代末、六十年代初农村集体所有制的频繁变动，私有土地入社时的农业生产合作社的界线已不能反映现实集体的权属范围。1962年《六十条》确定的集体土地范围，也因集体土地的界线和集体土地所有者本身的改变而发生了变化。引起土地权属变化的主要因素主要有：(1)村、队、社、场合并和分割等管理体制的变化;(2)由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的;(3)由于行政区划变动和农田基本建设等原因重新划定土地所有权界线的。集体土地所有权的变化往往与国家政策有关，应充分考虑到引起变化的历史背景，尽量维护现有的土地权属状况。

(三)分阶段处理国家建设征用集体土地和集体之间使用土地的土地权属问题

根据我国土地权属在不同历史时期的变化特点，确定土地权属应有不同的对策和原则。

1、贯彻《农村人民公社工作条例草案》(简称“六十条”)之前

国家建设使用的集体土地，集体之间使用的土地，1962年已不在生产队的范围，应按现在使用情况确定土地权属。

建国后，我国于1953年和1958年颁发、修改了《国家建设征用土地办法》，但仍存在无偿的或基本无偿的征用土地情况，用地手续极不完善。集体之间占用土地特别是公社占用大队土地，公社、大队占用生产队土地，更是无偿调拨，土地权属极为混乱。针对这种现象，中共中央1960年11月紧急发文，要求坚决反对和彻底纠正“一平二调”的错误，认真清理、坚决退还各级组织和单位平调生产队的土地，并于 1962年9月颁布《六十条》，明确规定：“生产队内的土地，都归生产队所有”。这样，以生产队为基本单位的农村集体土地的范围基本确定下来了。此前国家建设使用的集体土地，集体之间使用的土地，使用到现在则已不在生产队的范围，应按现在使用情况确定权属。

2、贯彻《六十条》后，集体土地范围按《六十条》确定。 以下几种类型作为当时可以承认的征用或使用土地的形式。

第一种类型，签订过转让、使用土地协议的。国家计委、农业部、建设部对1982年《国家建设征用土地条例》第二十七条的说明(计土[1983]819号)中指出：“《条例》颁布前征地已达成协议的，即征地双方已商定预计征地面积和补偿安置方案，初步协议经双方签字同意的，应仍按原协议执行”，即承认双方签订的协议。

第二种类型，经有关部门批准或同意的。按照《六十条》第二十一条第二款规定：“生产队所有的土地，不经县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。……”反之，经县级以上人民政府批准的，则应予承认。

第三种类型，占地单位给被占地单位一定补偿或安置了劳动力的，或者是原所有者馈赠的，是建立在双方同意的基础上的，或者有口头协议，或者默认。1958年《国家建设征用土地办法》第九条第一款规定：“征用农业合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，并经当地县级以上人民委员会同意，可以不发补偿费。”对于这种类型的遗留问题，大部分很难查清楚，一般认为，只要不是强占(占用之初，被占地单位表示反对并有据可查的)，可以认定土地所有权已经转移。

第四种类型，用地单位所有制变更的。是指原农民集体所有制的企事业单位，经过有关部门批准，转为全民所有，或者转为集体经济组织所有;其用地的所有权随之转移。

1982年《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》实施后，确定土地权属依照法律规定进行，非法占地必须经过依法处理，使之达到权属来源合法，才能最后确定土地的所有权和使用权。

(四)重复征用问题

一定范围内的土地被几个单位重复征用或先后划拨给几个单位使用的情况经常引起土地争议。产生这种情况的原因，有政策方面的问题，也有的是由土地管理部门的失误造成的。但一般情况是，先前的使用者征(拨)而未用或多征(拨)少用使用土地闲置造成的，这种情况下的土地按实际使用确定给后来的单位使用是合理的。如果先前土地使用者是被撤销或迁移，后又恢复或迁回，原土地已被划给其他单位使用的，则应按政策要求和土地利用现状确定是否返还土地使用权。

(五)界线与面积不吻合的问题

一宗地的权属界线清楚、合法，面积不准即与原批准的面积不符的，应按界线确定土地权属面积。这是由于面积的准确性取决于测量方法、精度要求以及测绘人的素质等因素，而界线则是较为稳定的。

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（责任编辑：hbz）

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