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论法律实施 (ON OPERATION OF LAW)

法律实施理论是法学的重要组成部分，对于法治社会的实现是不可或缺的。但是，在我国当代法学发展及法学体系中，法律实施理论及其研究至今还是一个基础相当薄弱的环节。特别是八十年代后期以来，法制建设从几十年强调有法可依，以构架法律体系为重心，逐步转移到以“效益型”为主要标志的法律实施上来，而事实上已颁布的相当多的法律、法规又形同虚设，无法落实，“有法不依、执法不严、违法不究的现象比较普遍，有些地方和部门甚至以言代法、以权压法、执法犯法、徇私枉法，问题相当严重。”[1]面对这些法律实施中突出和尖锐的矛盾，理论还不能给予系统地指导，去驾驭实践。法律实施的基础性和前瞻性理论更为匮乏。本文谨就法律实施若干基本范畴的理论问题，进行探讨并加以论述。

一、对法律实施含义的理论反思

法律实施的含义，国内外法学界有不同理解和争论。在英美法系国家，法律实施(Operation of law)被有的学者定义为“指一定法律后果发生的方式。”[2]五十年代，前苏联法学界曾进行过关于苏维埃社会主义法律规范适用(即法律实施)问题的讨论。当时，在由苏联科学院法学研究所编著的《马克思列宁主义关于国家与法权理论教程》这一较权威的教科书中，把法律实施的含义解释为“就是法权的生效，是法权的实行，是法权所制定的那些规定与规则的实现。”[3]在玛·巴·卡列娃等的《国家和法的理论》中，对这一概念进一步定义为“全部社会主义法律规范的适用就是这些规范所体现的劳动者的意志在生活中的实现”。并在综合阐述了法律规范在具体实际生活中适用的有关现象和情况后，“得出如下结论：社会主义法律规范的适用就是国家机关、公职人员、劳动者的社会团体和个别公民把体现在规范中的一般规则适用于具体生活情况的积极的有意识的活动。”[4]

国内法学界对法律实施含义的理解，就不同的表述来概括，主要有：(1)“是指法律在社会实际生活中的贯彻。它主要体现在两个方面：一个是凡行为受法律调整的个人和组织遵守法律;另一个是执法、司法机关执行和适用法律。”[5](2)“是使法律规范的要求在社会生活中获得实现的活动。法的实施是一个过程。它是将法律规范的要求转化为人们的行为，将法律规范中统治阶级的意志转化为现实关系的过程，是使法律规范的抽象规定具体化，由可能性转变为现实性的过程。”[6](3)“什么是法律实施?简单地说，就是把宪法和法律规定付诸实践，把文字的规定变为实际行动。”[7](4)“法的实现是把做为观念形态存在的法变成现实，使法律规定的必然行为转化为实际行为，即实现法律所确认的权利义务关系，其实质是将法律所体现的一定阶段的或社会整体的意志转化为现实。”[8]纵观上述国内外法学界对法律实施含义的认识，尽管在理解或表述上各有所异，但异中有同。它们的共同点在于，第一，强调法律实施是一个动态过程，即需要通过法律实施主体的行为或活动，法律规范才能得到实现。因此，从逻辑上分析，各个定义的主判断都界定为法律实施是一种活动，或者“法的实施是一个过程”。第二，着重于体现法律实施(实现)的各种样式以及方式方法。第三，把法律实施的目的(目标)设定在实然法(现行立法)内容的实现。

那么，是否有了司法执法的行为和活动过程，甚或司法执法活动程序亦十分完整，法律规范所设置的权利义务就都可以转变为现实;是否不遗余力地去推行和贯彻现行立法“一定阶级或社会整体的意志”以及一定社会阶段生产力发展所需要的社会关系和社会秩序就可以得到实现呢?实践给予的答复并不尽然。实践中，一些司法执法活动虽然程序上完整，但由于办案人员法治意识和适用技术水平的影响，或由于地方保护主义及其他非法干预，结果在实体上当事人的合法权益事实上并不能得到保障和实现。这种情况带有一定的普遍性。由计划经济体制转轨步入社会主义市场经济以来，各层次立法十分活跃。同时，现实中还存在立法质量低，或立法仍然自觉或不自觉地体现计划经济体制下形成的旧的观念和管理模式等现象。在一些地方立法和行政立法中尤为突出。“近年来，全国人大及其常委会制定了许多赋予和保障公民与社会组织、社会特殊群体的权利的法律，但这些良法、大法在实施中却不时被某些地方基层和有些部门自订的‘小法’、‘土法’所扭曲，出现立法侵权，立法谋私现象，以其小法冲击大法，以其扰民乃至掠民的恶法抵制良法。”[9]这些法贯彻实现的结果，绝非体现“一定阶级的或社会整体的意志”，由此而转变为现实的社会关系和社会秩序，是有害于法治的，不仅不能适应社会主义市场经济，反而可能恰恰与之背道而驰。

显然，以往对法律实施含义的认识存在理论缺陷，即突出和注重实施法律规范的活动过程和程序，忽视实施过程中实体内容的实现;强调和重视实在法的贯彻，忽略了法的应然精神和价值的实现这一思想属性。

法律实施的理论内涵，应当体现两个统一：一是程序上贯彻实行与实体内容实现相统一;二是实在法的实现与法的应然精神和价值的实现相统一。其含义包括三个思想层次：其一是法律规范程序上的贯彻实行，包括法律规范实施的主体、实施行为、实施方式和方法以及实施活动过程(程序)：其二是实在法实体内容的实现，主要体现为现行立法所规定的权利义务转变为现实，并按照现行立法的要求形成具体的社会关系和社会秩序;其三是法的应然精神和价值切实得到体现。前两个层次，都只是反映法律实施手段性因素。第三个层次是法律实施的深层次含义，体现法律实施的目的。法治社会是必须建立在深层次法律实施基础上的，所以需要全面地、突出深层次内涵去积极教育和引导人们，特别是执法人员，对法律实施深刻理解和认识。并且把这一理论认识转变为人们在实践中积极的、有意识的法治追求。这样，可以在实施环节中通过法的应然价值层面的丰富内涵是否得到体现，来检验现行立法，从而为立法反馈必要的信息;同时有利于提高司法、执法及守法的自觉性和法律实施效益。

二、法律实施评价标准

法律实施评价，是指对法律实施从客观状况与理论抽象相结合进行量化判断和认识。国内对法律实施的理论研究长时期局限于实施方式和方法等方面，法律实施效果及其评价问题直到八十年代后期才引起法学界比较广泛的关注。但在现实生活当中，人们对法律实施状况的评价，却始终是自发地客观存在的。仅仅根据个人生活的直觉感受对法律实施自发做出的评价，是难以客观、全面和科学的。这就涉及到分析、评判的准则、尺度问题。理论和实践中，如果法律实施的评价标准模糊，势必造成判断认识模糊，不仅影响对法律实施状况认识的客观性，还会影响人们对法治的信念。特别是在社会和人民群众这一层面，这种影响越发显著。因此，“科学评价法律的实行，一方面需要对具体情况进行具体分析，另一方面，又需要借助一些理论抽象，即提出一些评价的标准。”[10]

法律实施的评价标准，可以适用不同的价值尺度，从不同范围和层面进行理论设定。如可以对一国国内现行法律体系从其整体实施的状况进行评价，亦即对法律实施的宏观评价;也可以通过具体的司法执法活动或人们的行为过程，对某一个法律部门，某一个法甚或一个具体法律规范的实施状况进行评价，即从微观角度对法律实施做出评价：可以就法律实施的动态过程进行评价，也可以就其静态结果进行评价;可以从现行法律规范所设定的权利义务及其预期的社会秩序的实现程度，即法律实施的实然的社会效果去评价，也可以从实现法自身的价值因素这一应然认知角度去评价。微观与宏观结合统一，动态与静态结合统一，实然与应然结合统一，这是法律实施评价实践中提出的客观需求，也应该是理论研究中设定法律实施评价标准的基本思路。

全国哲学社会科学“七五”规划法学重点科研项目《法理学研究》，提出了评价法律实施的四项标准：第一、国家和社会的利益，公民和组织的合法利益是否(或在什么程度上)受到保护;违法者(包括犯罪者)在人口中的比重以及他们是否依法受到制裁;民事纠纷是否得到合理解决。第二、一般公民和国家工作人员，特别是国家机关的负责人和执法、司法人员的法律意识是否增长(或增长到什么程度)。第三、与其他时期，其他地域或国家的法律实行情况进行可比性研究。第四、法律的社会功能、社会目的是否有效实现及其程度。[11]这一评价体系着重于从“法律实行的社会效益，即法律的一定社会目的或社会功能的实现及其程度”[12]来评价法律实施。它的意义在于在法的整体的实现及其实现的社会效果这一范围，或者说衡量一个法治社会的状况、程度

（责任编辑：中大编辑）

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