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城市规划师考试管理法规知识点：行政立法程序基本问题试析4

四、行政立法程序中利害关系人的参与方法

从过程的整体而言，行政立法程序可以分为三个大的阶段，即行政立法程序的启动阶段、行政立法的制定阶段和行政立法完成阶段。对应于这三个阶段，如何在制度上构筑能够使使利害关系人参与的程序便成为行政立法程序的中心问题：

① 对应于行政立法程序启动阶段，作为利害关系人的个人或团体是否拥有提案权(包括要求制定新的行政立法和修改或废除已成立的行政立法)以及以何种方式行使该权利;

② 对应于行政立法的制定阶段，上述利害关系人对行政立法草案的形成和完成是否拥有表述意见的机会以及以何种方式形式意见表述权;

③ 对应于行政立法完成，即草案成为法的阶段中，上述利害关系人所表述的意见最终以何种方式在已成立的行政立法中表现。

首先，从各国的有关资料分析，在法律制度上直接设定作为利害关系人的个人或团体拥有行政立法提案权的立法例并不多见。前面提到的美国APA第554条第5款中规定的“请愿权”是属于行政立法提案权的一种。日本国宪法第16条中保障的请愿权也涉及到行政立法[23].实行利益代表制的法国的咨询机构不仅针对被咨询的行政立法问题提出意见，在许多的情况下还可以积极地提出立法建议。这类建议权也可以认为是属行政立法提案权。

其次，在行政立法草案的制作形成阶段，利害关系人在行政立法程序中表述意见的方法可以有以下六种：

① 审议会：行政机关向由专家、利害关系人代表以及行政方面人员构成的合议制行政机关——审议会进行咨询，由审议会成员经一定程序身审议后向该行政机关提出意见报告;

② 公听会：由行政机关采用听证程序广泛地听取有关利害关系人及其代表，技术专家或其他提出意见者的各种意见;

③ 意见书提出：利害关系人及其代表或其他提出意见者以书面方式提出意见;

④ 直接听取意见：向有关人员发出通知后直接听取其意见，意见的提出和说明并不拘于一定的程序或方式;

⑤ (事实审型)听证：举行类似与诉讼程序的听证，行政立法只能根据听证记录中的事实进行。听证纪录具有排他性，行政机关不能在听证记录之外利用其他证据作为行政立法的根据。(事实审型)听证与公听会最大的区别也在于此。

概观各发达国家的行政立法制度，各国在不同的程度上都采用上述方法听取利害关系人的意见。其中公听会和(事实审型)听证融合了过程严格规范和听取意见直接的特点。但从数量上看则属为数不多，或者说是两种极为例外的方式。采用公听会方式的主要有美国和英国。德国和法国也存在类似制度但数量极少。日本在一定范围内也实施公听会制度[24]，如劳动大臣依据劳动基准法第113条的授权发布省令(规章)时，必须就该规章草案举行公听会用以听取劳动者代表、资方代表和公益代表的意见。采用(事实审型)听证方式的典型立法例为美国APA.美国APA第553条第3款规定：“法律规定必须根据听证的记录制定的规则，则不适用本款的规定，而适用本章第556条和第557条的规定”。第556条和第557条是关于行政机关举行事实审型听证的规定，其主要是用于正式程序的行政裁定。这种美国式的听证程序在其他国家的行政立法程序中基本未被采用。

德国的行政立法程序中基本采用了直接听取意见的方式。各部共同规则第24条规定将立法资料交付专家集团和有关团体并听取其意见。此外在分散的个别法中，这类程序规定也时有所见，例如在联邦的自然保护及景观保护法中规定，必须给与因道路规划受影响的自然保护团体就该规划发言和查阅专家意见书的机会。日本的公众评价程序要求行政机关将行政立法草案和与此有关的理由、背景等资料以及提出以及的途径(如邮寄、传真以及电子信箱等)通过登载于网络主页、报纸杂志等方法向公众公布，直接收集对此草案的意见。此外分散的个别法中也同样存在这类直接听取意见的制度，例如在中小企业团体组织法第58、60条中规定，主管大臣在发布对新置设备加以限制的规章之前，应就此事项广泛听取意见。根据最低工资法第16条第1款和第31条地5款的规定，当劳动大臣决定最低工资线时应咨询最低工资审议会，最低工资审议会在调查审议该事项时，应直接听取有关劳动者和资方的意见。美国APA第553条第5款关于略式程序中请愿权的规定应属于提出意见书方式的制度化。英国的一些法律中也规定了提出意见书这种程序方式[25].

在采用审议会制度方面，前面已经提到法国和英国的行政立法制度中有通过审议会使利害关系人参与的方式。此外美国法规制定协商法的有关Reg-Neg程序中，第564、565条要求设立由利害关系人和行政方等组成的法规制定协商委员会就规则制定事项进行协商。这类协商委员会也属于行政法学中的审议会[26].在日本的行政立法活动中，正如前面已经提到的，审议会是一种广泛被采用的程序制度。例如，古都历史性风土保存特别措施法第8条第1、4款规定：内阁可以制定政令(行政法规)指定在特别保存区内可免除知事许可的行为，在制定、修改或废止该行政法规之前，建设大臣必须听取历史性风土审议会的意见。再如，根据计量法第157条第1项、第3条的规定，在制定有关所谓“特定计量器”的行政法规时，通产大臣应在制定、修改或废止该行政法规之前必须听取计量行政审议会的意见。

最后，在行政立法的完成阶段，关于利害关系人所表述的意见如何在行政立法的内容中反映，有两种程序类型存在。

① 意见仅仅成为行政机关立法时的参考内容;

② 行政机关在立法时只能根据程序中表述的意见进行立法，即利害关系人表述的意见具有拘束效力和排他性，最终成为行政立法的内容。

美国APA中正式程序要求必须根基听证记录制定行政规则，这种程序要求属于上述第②类型。但是，除这一程序规定之外，美国基本上是采用第①类型程序，即利害关系人的意见仅仅是供行政机关在立法时作参考之用。不仅是美国，其他国家在对待利害关系人的意见时也普遍采用第①类型程序。可以说，第②类型程序所运用的范围极其狭窄。

前面已经提到，在我国的现行的行政立法程序制度中，利害关系人的参与制度至今则基本上还是一个空白领域。因此有必要研究在制度建设时如何借鉴法制发达国家的经验和怎样结合我国的国情。就利害关系人参与方面的制度建设而言，上述五种参与方法尽管各有特点，且也并不当然地能够适用于我国，但在程序的以下几个环节上深入考察分析我国的行政运作方式、利害关系人利益的组织化程度等现实状况，在此基础之进行制度建设才有可能建立起在在我国行之有效的利害关系人程序参与方法：

① 从程序的起点，行政机关是否直接收集意见的角度看，除审议会之外，其他种类虽然各有不同之处但都属于行政机关直接地与相关利害关系人发生关系收集意见的参与方法。

② 从程序的运行过程中，参与程序的利害关系人的利益是否组织化的角度看，审议会具有能够有效吸收最具组织性的利益方，如全国性的工商团体、大规模的行业组织等团体的意见的特点，因为审议会中利害关系人是作为利益代表直接拥有合议组织成员资格，其所代表的利益不具有强大的组织性便难以获得成员资格并由此在审议会中拥有发言权。未经组织化的各种利益可以通过其他种类的参与方法表达意见。尤其是直接提取意见、意见书提出等方法具有有利于未经组织化的各种利益的一面，但同样在这些参与方法中，经组织化的利益较之未经组织化的利益更能够有效地在其他类型的参与方法反映意见。

③ 从程序的终点，即利害关系人经程序提出的意见对最终形成的行政立法是否具有排他性拘束力的角度看，除(事实审型)听证之外，通过其他各种类型的方法参与的利害关系人的意见都不具有排他性拘束力。

五、行政立法程序中的理由说明

与任何立法行为一样，其成果是以条文或条文集合的方式表现出来的。但是，往往行政立法的上位法根据是否充足、行政立法的目的和必要性为何、以法言法语和一定概括性的条文是否能被普遍一致地理解等问题，需要在行政立法程序的进行过程之中予以说明。在行政立法程序的整个过程中，至少在两个阶段行政机关应负有理由说明的义务：

① 在行政立法草案公布阶段，行政机关有义务向相关利害关系人以及其他参与主体说明该就所公布的草案的立法目的、背景和根据以及提供其他相关资料，便于参与主体可以有准备、有针对地进行参与。

② 在行政立法程序完成阶段，针对参与主体所提出的意见，行政机关在立法中是否采纳，为何采纳或者不采纳等等问题进行说明，由此反映参与的结果。

行政立法程序中明确设置理由说明程序的为德国。除上述部分已经提到的德意志联邦共和国基本法的80条第一款第3句明确规定了制定行政立法时必须明确表示根据法规之外，各部共同规则第66条还规定：“向内阁或联邦参议院提交行政法规时，对该行政法规中难以理解的部分、需要通过说明

（责任编辑：中大编辑）

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