土地估价师

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土地规划管理

一、土地规划的概念

土地规划是以土地资源的合理利用为核心，以最佳经济效益和社会效益为目标，根据区域社会经济发展和土地的自然、经济特性，对一定区域范围内的土地开发、利用、整治、保护所作出的具体部署和安排。其实质是对未来土地利用及其发展趋势所作的预先估算的过程。

我国现行的土地规划是以土地利用总体规划为主体的一个多层次的规划体系，具体包括以下分类：

1.根据时限长短不同，土地规划可分为长期规划、中期规划和短期规划。一般来说，长期规划的年限一般都在10年以上，短期规划的年限少于5年，中期规划的年限5-10年。

2.根据规划范围的大小，可将土地规划分为国家规划和地方规划。

3.根据行政区域范围的不同，分为全国、省级、地市级、县(市)级、乡(镇)级五个层次。全国属于战略性、政策性规划。省级、地市属于政策性规划的范畴。县(市)级属于管理型规划。乡(镇)级属实施型规划。

4.根据分级管理的原则，可以分为行政区土地利用总体规划和跨行政区的土地利用总体规划。

5.根据规划的性质，土地规划可分为土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划。

二、土地规划的作用

1.控制作用

上一层次的土地利用规划对下一层次的规划起着控制作用

2.协调作用

土地在人口、资源、环境三者中处于基础地位。可以协调国民经济各部门、各行业土地需求的矛盾，保证各个产业之间的协调发展。

3.组织和监督

组织土地有效利用，是土地利用规划最基本、最主要的功能。

三、影响土地利用的因素

1.自然因素

这些因素主要包括气候、地貌、水文、土壤、植被、矿藏、景观和位置等。

2.经济因素

经济因素包括经济发展水平、产业结构、投入水平等。

3.制度因素

四、土地可持续利用的准则

土地可持续利用主要包括以下准则：

1.生产性准则。生产性准则主要是指保持和加强土地的生产和服务功能。

2.保护性准则。保护性准则要求保护土地资源的潜力和防止土壤与水质的退化。

3.社会可接受性准则。社会可接受性是指某种土地利用方式能否被社会所接受，如果不能被接受，则这种土地利用方式必然是失败的。

4.安全性准则。安全性准则也称稳定性准则，主要在于减少生产的风险程度，保障稳定生产。

5.经济可行性准则。经济可行性要求土地可持续利用并具有经济活力。

五、土地用途管制制度的概念(掌握)

土地用途管制制度核心是依据土地利用总体规划对土地用途转变实行严格控制。

土地利用规划是实施用途管制的依据，而用途管制是落实土地利用规划的手段和措施。

六、土地用途管制的作用和意义(掌握)

1.土地用途管制制度是一种比较先进的土地资源管理制度。

2.土地用途管制制度可以解决我国分级限额审批制的弊端。

3.可以实现利用整体效率最大化。

4.协调“吃饭”与“建设”的矛盾。

5.消除土地利用中不利的外部性影响，保护环境，实现土地的可持续利用。

七、土地用途管制的内容(掌握)

1.按用途对土地进行分类

(1)农用地用途管制

可分为农地农用管制和农地非农用管制两个方面。

(2)建设用地用途管制

(3)未利用地土地用途管制

2.土地利用总体规划规定土地用途

土地利用总体规划划分的土地用途分区一般有基本农田保护区、一般农田区、园地利用区、林业用地区、牧草地用地区、城镇建设用地区、农村居民点用地区、工矿用地区、交通水利等基础设施用地区、生态保护用地区等。

3.土地登记注册土地用途

土地用途登记是土地用途管制的权利保障。

4.土地用途变更实行审批

农用地转用审批是实现土地用途管制的关键。

5.对不按照规定的土地用途使用土地的行为进行处罚

八、土地利用总体规划的概念(掌握)

土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件。土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办。土地利用总体规划的核心是确定或调整土地利用结构和用地布局。

土地利用总体规划包括长期性、综合性、战略性、控制性、权威性等基本特性。

1.长期性

2.综合性

3.战略性

4.控制性

综合性和控制性是土地利用总体规划的本质特征。

5.权威性

九、土地利用总体规划的意义(掌握)

1.编制和实施土地利用总体规划是合理利用土地的基础和依据

2.土地利用总体规划为国民经济持续、稳定、协调发展创造有利条件

3.土地利用总体规划是国家实行用途管制的基础

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

4.土地利用总体规划可以有效协调人地关系和各部门用地矛盾

保证国家“一要吃饭、二要建设、三要保护环境”的土地利用基本方针的贯彻落实

5.土地利用总体规划是加强土地利用管理的手段

土地利用总体规划是土地管理工作的“龙头”，它对土地利用具有宏观控制和指导作用。

十、土地利用总体规划编制原则(掌握)

1.严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地

2.提高土地利用率

3.统筹安排各类、各区域用地

4.保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用

5.占用耕地与开发复垦补充耕地相平衡

十一、土地利用总体规划的内容(掌握)

1.土地利用总体规划应当包括下列内容：

(1)现行规划实施情况评估;

(2)规划背景与土地供需形势分析;

(3)土地利用战略;

(4)规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排

(5)土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案;

(6)土地利用的差别化政策;

(7)规划实施的责任与保障措施。

2.省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

(1)国家级土地利用任务的落实情况;

(2)重大土地利用问题的解决方案;

(3)各区域土地利用的主要方向;

(4)对市(地)级土地利用的调控;

(5)土地利用重大专项安排;

(6)规划实施的机制创新。

3.市级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

(1)省级土地利用任务的落实;

(2)土地利用规模、结构与布局的安排;

(3)土地利用分区及分区管制规则;

(4)中心城区土地利用控制

(5)对县级土地利用的调控;

(6)重点工程安排;

(7)规划实施的责任落实。

4.县级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

(1)市级土地利用任务的落实;

(2)土地利用规模、结构和布局的具体安排;

(3)土地用途管制分区及其管制规则;

(4)城镇村用地扩展边界的划定;

(5)土地整理复垦开发重点区域的确定。

5.乡(镇)土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

(1)基本农田地块的落实;

(2)县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实;

(3)各地块土地用途的确定;

(4)镇和农村居民点用地扩展边界的划定;

(5)土地整理复垦开发项目的安排。

6.土地利用总体规划图件，包括：

(1)土地利用总体规划图;

(2)土地利用总体规划附图。

其中，土地利用总体规划附图包括规划现状图、专题规划图和规划分析图。

十二、土地利用总体规划编制程序(掌握)

1.准备阶段

从业务角度看，主要内容是编制规划任务书和工作计划。

2.调研阶段

3.编制和调整方案阶段

(1)编制土地利用总体规划大纲

国土资源行政主管部门应当在前期工作基础上，以真实、准确、合法的土地调查基础数据为依据，组织编制土地利用总体规划大纲。

(2)编制土地利用总体规划。

在土地利用规划的程序中，编制和调整方案是规划的核心。

(3)专题研究和论证。

4.规划审批和实施阶段

十三、土地利用总体规划的审查、报批、修改(掌握)

土地利用总体规划审查报批，分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段。

1.土地利用总体规划大纲审查

土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。

2.土地利用总体规划审查报批

土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下审查报批。

审查提交材料。土地利用总体规划审查报批，应当提交下列材料：(1)规划文本及说明;(2)规划图件;(3)专题研究报告;(4)规划成果数据库;(5)其他材料。

审查时限要求。5个工作日内，征求有关部门和单位意见，并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内，完成规划审查工作。

审查依据。(1)现行法律、法规及相关规范;(2)国家有关土地利用和管理的各项方针、政策;(3)上级土地利用总体规划;(4)土地利用相关规划。

审查内容。(1)现行规划实施评价;(2)规划编制原则与指导思想;(3)战略定位与规划目标;(4)土地利用结构、规模、布局和时序;(5)土地利用主要指标分解情况;(6)规划衔接协调论证情况和公众参与情况;(6)规划实施保障措施。

报批。

3.土地利用总体规划的审批程序和权限

土地利用总体规划实行分级审批。按照《土地管理法》规定，有土地利用总体规划审批权的机关分别为：国务院、省级人民政府或省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府。

(1)报国务院批准的

①省、自治区、直辖市的土地利用总体规划。

②省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

(2)报省级政府审批的

国务院批准权限以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。

(3)授权审批的

乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

4.土地利用总体规划的修改权限

修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改，修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府做出相应修改，并报原批准机关备案。

十四、土地利用专项规划(熟悉)

2.土地利用专项规划的特点

土地利用专项规划具有以下特点：

(1)针对性。

(2)局部性。

(3)实用性。土地利用专项规划具有综合性、战略性和指导性等宏观控制的性质

(4)灵活性。

3.土地利用专项规划的类型

目前我国在土地利用专项规划方面，主要有以下几方面：

(1)土地开发治理类，主要包括土地整理规划、土地开发规划、土地复垦规划和土地整治规划等。

(2)土地保护类，主要包括基本农田保护区规划、自然生态保护区规划、土特产保护区规划等。

(3)建设用地类，主要包括城镇用地规划、城镇和村庄整理规划、水利、交通用地规划等。

4.几种主要的土地利用专项规划

(1)土地开发规划。。如宜农耕地后备资源开发规划，沼泽地、滩涂的开发规划。

(2)土地保护规划。如基本农田保护区规划、自然保护区规划。

(3)土地整治规划。如水土流失规划、盐碱地整治规划。

(4)土地复垦规划。

(5)土地整理规划。

十五、土地利用详细规划(熟悉)

2.土地利用详细规划的类型

从土地利用详细规划的作用来看，有两种类型，即控制性土地利用详细规划和开发性土地利用详细规划。

(1)控制性土地利用详细规划

目前我国控制性土地利用详细规划方面，主要包括以下类型：

①城市(镇)土地利用规划

《城乡规划法》第十七条规定的城市总体规划、镇总体规划的内容共有六项，即：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。

②乡村土地利用规划

(2)开发性土地利用详细规划

开发性土地利用详细规划是为指导某一地段、地块或某一土地使用单位的土地如何进行开发利用而制定的具体规划。

十六、土地利用规划实施与管理的途径

(1)编制与实施土地利用计划。

(2)建立实施规划的领导责任制。

(3)实行规划公告制度。

(4)建立建设项目用地的规划审查制度。

(5)加强对城市和村镇规划中建设用地规模的审核。

(6)土地开发整理项目规划审查。

(7)严格土地利用规划的修改。

(8)强化土地利用规划实施的监察管理。

十七、土地利用总体规划与其他规划的关系(了解)

(1)土地利用总体规划与国土规划的关系

国土规划是从宏观角度对全国或地区国土资源的综合开发利用长远性、战略性的筹划。土地利用总体规划与国土规划的关系中，土地利用总体规划与国土规划是局部与整体的关系，土地利用总体规划是国土规划中有关土地资源规划地深化和落实，国土规划的成果是编制土地利用总体规划的重要依据。

(2)土地利用总体规划与区域规划的关系

区域规划是具体落实国民经济计划的重要手段和编制土地利用总体规划的基本依据。

(3)土地利用总体规划与城市规划的关系

从规划的空间范围看，城市总体规划的范畴比土地利用总体规划小，两者是局部与整体的关系

(4)土地利用总体规划与农业区划的关系

土地利用总体规划需要进一步在土地上落实农业资源的合理利用与布局。土地利用总体规划对农业用地的规模与布局又有指导和控制作用。

(5)土地利用总体规划与土地利用计划的关系

土地利用总体规划是编制土地利用计划的主要依据，规划在计划之前，计划是规划的具体落实。

十八、土地利用计划(了解)

依据：国土资源部令第 26 号《土地利用年度计划管理办法》。

(一)土地利用计划的概念

土地利用计划是土地利用总体规划的具体实施计划。编制土地利用计划的依据包括国民经济和社会发展规划，国家产业政策、土地利用总体规划、建设用地和土地利用的实际状况等。

土地利用计划一般由计划的文字说明和计划指标两部分组成。

(二)土地利用计划编制的主要内容

1.土地利用年度计划管理原则

土地利用年度计划管理应当遵循下列原则：(1)严格执行土地利用总体规划，合理控制建设用地总量，切实保护耕地特别是基本农田;(2)运用土地政策参与宏观调控，以土地供应引导需求，促进经济增长方式转变，提高土地节约集约利用水平;(3)建设占用耕地与补充耕地相平衡;(4)优先保证国家重点建设项目和基础设施项目用地;(5)城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩;(6)保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。

2.土地利用年度计划指标

(1)新增建设用地计划指标。包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。新增建设用地计划指标依据国民经济和社会发展计划、国家宏观调控要求、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用的实际情况等因素确定。

(2)土地开发整理计划指标。土地开发整理计划指标依据土地利用总体规划、土地开发整理规划、建设占用耕地、实现耕地保有量目标等情况确定。

(3)耕地保有量计划指标。耕地保有量计划指标依据国务院向省、自治区、直辖市下达的耕地保护责任考核目标确定。

(三)土地利用年度计划编制的任务与管理措施

1.土地利用年度计划编制的任务

目前编制土地利用计划的主要任务包括：

①通过编制土地利用年度计划，实现土地利用总体规划的目标和任务。

②合理确定各类用地的计划指标，调整土地利用结构、规模和速度。

③研究制定用地计划的政策措施，保证计划顺利实施。

2.土地利用年度计划编制的管理措施

(1)土地利用年度计划的报批管理

①须国务院及国家发展和改革等部门审批、核准和备案的重点建设项目拟在计划年度内使用土地，涉及新增建设用地的，由行业主管部门于上一年九月二十五日前，按项目向国土资源部提出计划建议

②省、自治区、直辖市的土地利用年度计划建议，应当于每年十月三十一日前报国土资源部，同时抄送国家发展和改革委员会。

⑤土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。

(2)土地利用年度计划执行情况的考核

②省、自治区、直辖市国土资源管理部门应当加强对土地利用年度计划执行情况的跟踪检查，于每年九月份对计划执行情况进行中期检查，并形成报告报国土资源部。

③土地利用年度计划以每年1月1日至12月31日为考核年度。

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（责任编辑：lqh）

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