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耕地保护与土地整理管理

一、耕地保护的重要性(掌握)

1.耕地保护关系到国家粮食安全

耕地是粮食安全的载体。保证国家粮食安全，最根本的是保护耕地。土地管理上的“最严格”体现为四个方面：一是必须依照法律和规划实行最严格的用途管制制度;二是严格划定基本农田保护区;三是必须严格执行耕地“占一补一”规定;四是严格控制农业结构调整对耕地的破坏，其中的重要方面是切实抓好耕地占补平衡。

2.耕地保护事关我国经济社会可持续发展

3.耕地保护事关我国社会稳定

4.耕地保护对生态环境保护具有重要作用

耕地保护对生态环境保护具有重要作用，耕地保护必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地沙化为目标。

二、耕地保护的责任目标考核制度(掌握)

1.耕地保护的责任目标

各省、自治区、直辖市人民政府对《全国土地利用总体规划纲要》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人。

2.考核标准

2006年起，每五年为一个规划期，每个规划期的期中和期末，国务院对各省、自治区、直辖市各考核一次。

①省级行政区域内的耕地保有量不得低于国务院下达的耕地保有量考核指标。

②省级行政区域内的基本农田保护面积不得低于国务院下达的基本农田保护面积考核指标。

③省级行政区域内各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的面积与质量不得低于已占用的面积与质量。

3.考核的依据和方法

(1)考核依据

全国土地利用变更调查提供的各地区耕地面积、生态退耕面积、基本农田面积以及分等定级的数据，将作为考核参照依据。

(2)考核方法

考核采取自查、抽查与核查相结合的方法。

4.核查和考核结果处理

(1)核查

(2)考核结果处理

国务院对各省、自治区、直辖市的耕地保护责任目标考核结果进行通报。耕地保护责任目标考核结果，列为省级人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。

三、耕地保护管理的主要内容(掌握)

我国耕地保护工作包括耕地数量保护和耕地质量保护两个方面。耕地的数量保护是对耕地面积的保护。耕地的质量保护是对耕地的地力和农业生态环境的保护

耕地保护管理的主要内容具体包括：

1.坚持土地用途管制制度

土地用途管制制度是《土地管理法》确定加强土地管理的基本制度。

2.强化耕地占补平衡管理

3.严格耕地保护执法

4.严格执行城市用地规模审核制度

5.全面建立土地收益分配机制

新增建设用地土地有偿使用费是指新增建设用地的平均土地纯收益。

同时，调整新增建设用地土地有偿使用费政策。一是进一步明确了征收范围。二是调整了征收等别和征收标准。上述政策规定，从2007年1月1日起，新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高一倍。三是调整地方新增建设用地土地有偿使用费分成管理方式。

6.引入耕地保护社会监督机制

四、基本农田保护(熟悉)

(一)基本农田概念

基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地的预测，根据土地利用总体规划而确定的不得占用的耕地。

(二)基本农田保护概念

基本农田保护方针是：“全面规划、合理利用、用养结合、严格保护”。

1.基本农田的数量管理

《土地管理法》、《基本农田保护条例》都明确规定了划定基本农田的数量要求。

(1)确保基本农田的数量不减少。基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上

(2)征收基本农田，必须报国务院批准。

(3)基本农田占用实行占补平衡制度。占用基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

2.基本农田的使用管理

(1)基本农田只能用于粮、棉、油料等作物的耕作。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

(2)禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。

(3)基本农田耕作应提高复种指数。

(4)严格保护基本农田。基本农田是确保国家粮食安全的基础。土地利用总体规划修编，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不降低。基本农田要落实到地块和农户，并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明。基本农田保护图件备案工作，应在新一轮土地利用总体规划修编后三个月内完成。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。

(四)基本农田保护区划定的原则

1.划定基本农田保护区的依据。划定基本农田保护区的依据是土地利用总体规划，土地利用总体规划是协调各行业用地的最高规划。基本农田保护区以乡(镇)为单位划区定界，由县级人民政府国土资源行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。划定时，要严格按照《土地管理法》规定了划定基本农田占耕地“80%”的数量要求。

2.划入基本农田保护区的具体范围

①经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;

②有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田;

③蔬菜生产基地;

④农业科研、教学试验田;

⑤国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区;需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。

3.基本农田保护区划定的原则，包括：

(1)重点保护原则。

(2)综合协调的原则。

(3)上下结合原则。

(4)一致性原则。

(五)基本农田保护区划定程序

基本农田保护区划定的程序包括编制总体规划、划区定界、设立保护标志、建立档案、验收确认等方面。

(1)编制总体规划，确定保护方案。

(2)划区定界，编绘基本农田保护区图。

(3)设立标志。划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告。

(4)建立档案。

(5)验收确认。由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认

五、耕地占补平衡(熟悉)

2.耕地占补平衡有关制度的内容

《耕地占补平衡考核办法》，为全面实行耕地占补平衡制度，提供了依据。耕地占补平衡考核，以建设用地项目为单位进行，主要考核经依法批准的补充耕地方案确定的补充耕地的数量、质量和资金。

《土地管理法》规定，国家保护耕地严格控制耕地转为非耕地。

(1)明确了开垦耕地是一项法定义务

(2)明确了补充耕地的责任主体

①单独选址建设项目用地，由建设单位自行补充耕地的，建设单位为补充耕地的责任单位;

②城市分批次建设用地，所在市、县人民政府为补充耕地的责任单位;

③村庄、集镇分批次建设用地，所涉及的农村集体经济组织为补充耕地的责任单位;

④因没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求，按照规定缴纳耕地开垦费，由收取耕地开垦费的地方人民政府或者有关部门代履行补充耕地义务的，有关地方人民政府或者部门为补充耕地的责任单位;

⑤因耕地后备资源匮乏，经国土资源管理部门统一安排，通过收取耕地开垦费在本省、自治区、直辖市行政区域内易地补充耕地的，接收耕地开垦费的有关地方人民政府或部门为补充耕地的责任单位。

(3)明确了开垦耕地的资金

单独选址建设项目用地占用耕地的，补充耕地资金应当足额列入工程预算。

(4)明确了开垦地块的标准

(5)明确了缴纳耕地开垦费作为开垦耕地的一种形式

没有条件开垦，或者开垦出的耕地不符合要求的，建设单位可以按照有关规定缴纳耕地开垦费，由地方政府土地管理部门履行造地义务。

(6)明确了耕地占补平衡考核办法

耕地占补平衡考核，是指县级以上国土资源管理部门按照“占多少，垦多少”的原则

(7)明确了省级人民政府在耕地占补平衡制度中的职责

1)制定耕地开垦计划

省级人民政府是保持耕地总量动态平衡的责任者，也是耕地开垦的组织者和监督者。

2)对建设单位和县、市人民政府开垦耕地进行监督

3)组织开垦耕地。

(8)明确了补充耕地方案的编制与审核

1)补充耕地方案编制的主体

补充耕地方案编制的主体一般是县级人民政府国土资源行政主管部门。

2)补充耕地方案的内容

补充耕地方案的内容主要有：建设用地名称，被占用耕地面积，补充耕地责任单位、实施单位，已经完成补充耕地情况，拟完成补充耕地位置、数量。

3)补充耕地方案审核的内容

补充耕地方案审核的内容包括：①补充耕地责任单位、实施单位是否落实;②补充耕地地块位置、面积是否确定;③补充耕地的方式、方法是否得当;④补充耕地的保证措施是否得力;⑤若建设占用基本农田，还须审查补划基本农田的位置是否已落实，质量是否符合要求。

(9)明确了违反耕地占补平衡制度的具体罚则

3.耕地占补平衡中补充耕地数量按等级折算的内容

补充耕地数量质量实行按等级折算，是按照农业综合生产能力不降低的原则，利用农用地分等定级成果和方法，将补充耕地数量、质量与被占用耕地等级挂钩并进行折算，实现耕地占补数量和质量平衡。开展补充耕地数量质量实行按等级折算应立足于“占一补一”，提高补充耕地等级;受自然条件等因素影响，补充耕地等级无法达到被占用耕地等级的，须按等级折算增加补充耕地面积。

关于省级耕地占补平衡等级：折算系数根据农用地利用等—粮食生产能力对应关系表，制定省级耕地占补平衡等级折算系数表，折算系数为被占用耕地等级所对应的粮食生产能力与补充耕地等级所对应的粮食生产能力之比，当该系数小于1时按1计。

六、土地整理(掌握)

2.土地整理的类型

一般来说，土地整理包括农用地整理和非农用地整理。

(1)农用地整理基本形式包括两种：

综合整理，在一定地域内，对田、水、路、林、村等实现综合整治。

专项整理，以先易后难、重点突破为原则，对田、水、路、林、村等的某一项或几项进行专项整理，并逐步向综合整理方向完善。

(2)非农用地整理，也称市地整理、建设用地整理

3.我国现阶段土地整理的主要内容

根据土地整理的类别，我国现阶段土地整理的主要内容主要包括两个方面：

(1)农用地整理的主要内容

根据我国国情，现阶段土地整理的重点在农村地区。具体包括：

1)调整土地结构。

2)地块调整。

3)农田整理。

4)农地改造。

5)宜农荒地开发。

6)村庄的治理。

(2)非农用地整理的主要内容

1)城市土地整理。2)废弃建设用地整理。3)乡镇企业用地整理。

七、土地复垦概念(掌握)

1.土地复垦的内涵

土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。

2.土地复垦的责任主体

主要是分两块：一是对于生产建设活动损毁的土地;二是对于历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地

3.土地复垦的原则

土地复垦应当坚持科学规划、因地制宜、综合治理、经济可行、合理利用的原则。复垦的土地应当优先用于农业。

4.生产建设活动损毁土地的复垦

土地复垦义务人应当将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资。

土地复垦义务人应当于每年12月31日前向县级以上地方人民政府国土资源主管部门报告当年的土地损毁情况、土地复垦费用使用情况以及土地复垦工程实施情况。

缴纳土地复垦费范围：土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费。

5.历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦

县级以上人民政府国土资源主管部门应当对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地进行调查评价。

对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地，县级以上人民政府应当投入资金进行复垦，或者按照“谁投资，谁受益”的原则，吸引社会投资进行复垦。

6.土地复垦验收

负责组织验收国土资源主管部门应会同有关部门在接到土地复垦验收申请之日起60个工作日内完成验收

初步验收完成后，负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当按照国务院国土资源主管部门的规定向上级人民政府国土资源主管部门申请最终验收。

7.土地复垦激励措施

土地复垦激励措施主要包括：

(1)退还耕地占用税。

(2)使用复垦土地。

(3)给予补贴。

(4)可作为补充耕地指标。

八、我国耕地保护和土地整理的发展及现状

(一)我国耕地保护的发展及现状

1.我国耕地保护现状及耕地特点

(1)人均占有耕地数量少。

(2)耕地总体质量差，生产水平低。

(3)耕地退化严重。

(4)耕地资源贫乏。

2.建立了耕地保护的权利和责任制度

(1)调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。

(2)地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。

3.耕地保护的方向

(1)强化全社会的耕地保护意识

(2)从退耕还林入手，调整退耕的总量和节奏

(3)落实非农建设用地的“占一补一”政策

(4)加强土地监督管理，提高奖惩力度

(5)完善财政制度，地方政府的政绩考核机制

(6)利用经济手段，发挥市场机制作用

农用地转用与征地管理

一、农用地转用概念

1.农用地转用概念。(掌握)

国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。

国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

2.农用地转用的条件(熟悉)

(1)在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规划区范围内的农用地转用，必须符合下列条件：

①城市、村庄和集镇建设规划;

②土地利用年度计划确定的控制指标

③保质足额补充所占耕地;

④符合国家的土地供应政策。

(2)在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规划区范围以外单独选址的建设项目，确需占用农用地的，应当符合下列条件之一：

①土地利用总体规划已经明确预留的项目用地;

②经国务院和省人民政府批准的能源、水利等基础设施建设项目用地;

③供水、供电、排污等确实无法在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地范围内的特殊建设项目用地。

市、县土地管理部门对符合农用地转用条件的申请，应当受理，并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案。

二、农用地转用的依据(熟悉)

1.土地利用总体规划

农用地能否转为建设用地，首先应当看其是否符合土地利用总体规划规定的规划用途。国务院批准的大型能源、交通、水利等基础建设用地需要改变土地利用总体规划的，根据国务院批准的文件修改规划。

2.土地利用年度计划

土地利用年度计划，是指国家对计划内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。土地利用年度计划指标包括：新增建设用地计划指标、土地开发整理计划指标、耕地保有量计划指标。

3.建设用地供应政策

建设用地政策主要包括通过制定和实行《限制供地项目目录》、《禁止供地项目目录》，明确了鼓励类项目供地、限制类项目供地、禁止类项目供地。

三、农用地转用的批准权限(熟悉)

农用地转为建设用地实行两级审批的制度，即国务院和省级人民政府。

1.国务院的批准权限

涉及到基本农田的。根据《土地管理法》和《基本农田保护条例》规定，农用地转用都必须报国务院批准。

四、农用地转用的审批程序(熟悉)

1.提出申请

2.逐级报批

按规定由县、市人民政府逐级上报至省级人民政府。

3.组织实施

经批准的农用地转用方案，由土地所在地的市、县人民政府组织实施。

五、土地征收和征用概念(掌握)

在很长一段时期，我国没有区分征收和征用两种不同的情形，统称为“征用”。

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。

土地征用是指国家依据公共利益的需要，强制取得民事主体土地使用权的行为。

共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收的实质是强制收买，主要是土地所有权的改变，不存在返还的问题。征用的实质是强制使用，是有条件的使用权的改变，被征用的土地使用完毕，应当及时返还被征用人，这是一种临时使用土地的行为。

因此，土地征收是土地所有权的改变，土地征用则是有条件的土地使用权改变。

六、征地行为的特征(熟悉)

(一)征收土地具有以下特征：

1.政府行为。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。 “以租代征”，即通过租用集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。

2.补偿性。征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。国家征收集体的土地，按照有关法律规定，要向被征收土地的所有者支付补偿费，造成劳动力剩余的必须予以安置。

3.强制性。

4.权属转移性。

5.必须依法批准。

其中应由国务院批准的为：(1)基本农田;(2)基本农田以外的耕地超过35h㎡;(3)其他土地超过70h㎡的。

在征收土地的审批中，要征收农用地，首先要办理农用地转用，或同时办理农用地转用审批。

6.公开性。

(二)征收集体土地应遵守的原则

1、珍惜耕地，合理利用土地的原则

①人均占有耕地少;②耕地总体质量差;③生产水平低;④退化严重，后备资源不足。

2、保证国家建设用地原则

3、妥善安置被征地单位和农民的原则

①对征收的土地要适当补偿;②对因征地给农民造成的损失要适当补助;③对征地造成的剩余农民劳动力要适当安排;④要妥善安置征地范围内的拆迁户。

4、有偿使用土地的原则

有偿使用土地有多种形式，如土地使用权出让、土地租赁、土地使用权作价出资、入股等。

5、依法征地的原则

七、土地征收补偿计算与管理(熟悉)

征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。

(一)土地征收补偿和安置计算依据

1.土地补偿费

(1)土地补偿费的概念

土地补偿费是征地费的主要部分。其实质是对农民在被征收的土地上的长期投工和投资的补偿。

(2)土地补偿费的计算依据

土地补偿费的标准为：

1)征收耕地的补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。

2)征收其他土地的补偿费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的补偿费标准规定。

土地补偿费：前三年平均产量×补偿倍数

(3)大中型水利水电工程建设征地补偿费计算依据

中型水利水电工程建设征收耕地，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值16倍。大中型水利水电工程建设占用25度以上坡耕地的，不计入需要补充耕地的范围。大中型水利水电工程建设临时用地，由县级以上人民政府土地主管部门批准。

(4)新菜地开发建设基金费用收取标准

费用标准如下：①在城市人口百万以上的市，每征用一亩菜地，缴纳七千至一万元。②在城市人口五十万以上，不足百万的市，每征用一亩菜地，缴纳五千至七千元。③在城市人口不足五十万的市，每征用一亩菜地，缴纳三千元至五千元。

2.安置补助费

(1)安置补助费的概念

安置补助费是由用地单位为安置因征地造成的农村剩余劳动力的补助费。

(2)安置补助费的计算依据

每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地征收前三年平均年产值的4-6倍，但每公顷耕地的安置补助费，最高不得超过其年产值的15倍。

安置补助费：被征收耕地前三年平均年产值×补偿倍数

尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。

(二)青苗和地上定着物的补偿费计算依据

地上定着物是指依附于土地上的各类地上、地下建筑物和构筑物，如房屋、水井、地上(下)管线等。

地上定着物补偿费包括被征收土地上的房屋及其他建筑物、农田水利设施、树木、蔬菜大棚等的补偿费。

(三)土地征收补偿费和安置的支付和管理

1、征地补偿费的支付

市、县人民政府土地行政主管部门应在土地补偿、安置方案批准之日起三个月内，将征地补偿费用支付给被征收土地的农村集体组织或村民委员会。

2、征地补偿费的管理

①土地补偿费

土地补偿费归农村集体组织所有，由农村集体经济组织或者村民委员会管理

②安置补助费

坚持谁负责安置，谁管理、使用，不安置的支付给个人。

需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人。

③地上定着物补偿费

地上附着物补偿费归地上附着物的所有者所有。并坚持谁拆迁或迁建的，支付给谁;自行拆迁的，支付给附着物的所有者;林木、果树补偿给所有者。

④青苗补偿费

地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有，青苗的补偿费支付给所有者

八、土地征收方案的编制与审核(熟悉)

1.土地征收方案的编制主体与内容

(1)土地征收方案编制的主体：县级人民政府国土资源行政主管部门。

(2)土地征收方案的内容

征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等

2.土地征收方案的编制程序

土地征收方案的编制一般包括以下程序：(1)确定征地范围;(2)告知征地情况;(3)现场调查;(4)确定征地补偿费、需要安置的人数和安置途径;(5)拟定土地征收方案;(6)征求意见;(7)签字上报审批。

3.土地征收方案的审核

土地征收方案经修改和具体经办人员及分管领导签字并全面审核后，上报至有批准权的人民政府审查批准。

九、土地征收程序(熟悉)

1、拟定土地征收方案

建设单位应当向土地所在地的国土资源行政主管部门提出用地申请。30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案。

2、审查报批和公告

有批准权的国土资源行政主管部门，应当自收到上报的农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案并按规定征求有关方面意见后30日内审查完毕。

3、制定补偿和安置方案

4、组织实施

经批准的建设用地，由被征收土地所在地的市县人民政府组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

十、我国征地改革的方向与目标(了解)

(二)征地制度改革的主要思路

涉及征地制度的改革主要思路是：逐步缩小征地范围，以渐进的方式确立农民在征地过程中的利益地位。

(三)完善征地补偿安置制度规定

1.完善征地补偿安置制度原则

保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

(1)提高征地补偿的标准。

(2)将征地补偿安置费用的落实作为批准征地的前提。

(3)建立被征地农民的社会保障制度。

2.规范征地补偿安置制度

(1)征地补偿标准

1)统一年产值标准的制订

统一年产值标准分两个层次制订，一是市(县)统一年产值标准，;二是市(县)内分区域年产值标准。

统一年产值标准应设定基准时点，一般3—5年调整一次。

2)统一年产值倍数的确定

3)征地区片综合地价的制订

一个市的征地区片价原则上控制在4～6个级别。征地区片价应设定对应的基准时点，一般3～5年更新。

4)土地补偿费的分配

按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。

(2)被征地农民安置途径

1)农业生产安置

2)重新择业安置

3)入股分红安置

4)异地移民安置

(3)征地工作程序

征地工作程序包括：

1)告知征地情况。2)确认征地调查结果。3)组织征地听证。

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（责任编辑：lqh）

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