土地估价师

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第23讲　国务院土地调控政策规定

第一节　中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知(中发[1997]11号)

(一)加强土地的宏观管理

实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策。除改善生态环境需要外，不得占用耕地发展林果业和挖塘养鱼。开发耕地所需资金作为建设用地成本列入建设项目总投资，耕地复垦所需资金列入生产成本或建设项目总投资。

加强土地利用计划的管理。国民经济与社会发展规划、国家产业政策和土地利用总体规划的要求。各项建设用地必须符合土地利用总体规划和城市总体规划，并纳入年度土地利用计划。年度土地利用计划实行指令性计划管理，一经下达，必须严格执行，不得突破。

各地人民政府要以土地利用现状调查的实有耕地面积为基数。要建立基本农田保护区耕地地力保养和环境保护制度，有效地保护好基本农田。

积极推进土地整理，搞好土地建设。

(二)进一步严格建设用地的审批管理

对农地和非农地实行严格的用途管制。

各项建设用地都必须严格按照法定权限和程序报批。凡不符合土地利用总体规划的、城市内的建设项目不符合城市总体规划的、未纳入年度土地利用计划的、以及不符合土地管理法规和建设用地有关规定的建设项目，都不得批准用地，项目不得开工建设。

(三)严格控制城市建设用地规模

城市建设用地应充分挖掘现有潜力，尽可能利用非耕地和提高土地利用率。

(四)加强农村集体土地的管理

要结合划定基本农田保护区，制定好村镇建设规划。

农村居民的住宅建设要符合村镇建设规划。

农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有。

严禁耕地撂荒。

积极推行殡葬改革，移风易俗，提倡火葬。土葬不得占用耕地。

发展乡镇企业要尽量不占或少占耕地、节约使用土地。大力推广新型墙体材料，限制粘土砖生产，严禁占用耕地建砖瓦窑。

除国家征用外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农业建设。集体所有的各种荒地，不得以拍卖、租赁使用权等方式进行非农业建设。

(五)加强对国有土地资产的管理

严格控制征用耕地出让土地使用权。

国有土地使用权有偿出让，主要采取公开招标拍卖的方式，鼓励公平竞争。

涉及国防安全、军事禁区、国家重点保护区域等的国有土地使用权出让和外商投资进行成片土地开发的项目，一律报国务院审批。禁止对外出让整个岛屿的土地使用权。

国家对原以划拨方式取得国有土地使用权用于非农业经营的，除法律规定可以继续实行划拨外，逐步实行有偿有限期使用办法。

规范土地使用权转让市场，严禁炒买炒卖“地皮”等非法交易。

(六)加强土地管理的执法监督检查

(七)加强对土地管理工作的组织领导。

第二节　国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发[2004]28号)

(一)严格执行土地管理法律法规

(1)牢固树立遵守土地法律法规的意识。

(2)严格依照法定权限审批土地。农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府

(3)严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。不能自行补充的，必须按照各省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。

(4)禁止非法压低地价招商。省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准。

(5)严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。

(二)加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理

(6)严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区(园区)和城市新区(小区)。

(7)加强土地利用计划管理。农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。

(8)从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。

(9)加强建设项目用地预审管理。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。

(10)加强村镇建设用地的管理。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

(11)严格保护基本农田。基本农田是确保国家粮食安全的基础。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。

(三)完善征地补偿和安置制度

(12)完善征地补偿办法。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。

(13)妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。

(14)健全征地程序。对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。

(15)加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。

(四)健全土地节约利用和收益分配机制

(16)实行强化节约和集约用地政策。建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。

(17)推进土地资源的市场化配置。严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要实行有偿使用。

(18)制订和实施新的土地使用标准。

(19)严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效;

(20)完善新增建设用地土地有偿使用费收缴办法。

(五)建立完善耕地保护和土地管理的责任制度

(21)明确土地管理的权力和责任。地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。

(22)建立耕地保护责任的考核体系。实行耕地保护责任考核的动态监测和预警制度。

(23)严格土地管理责任追究制。实行补充耕地监督的责任追究制，国土资源部门和农业部门负责对补充耕地的数量和质量进行验收，并对验收结果承担责任。

(24)强化对土地执法行为的监督。

(25)加强土地管理行政能力建设。

第三节　国务院关于加强国有土地资产管理的通知(国发[2001]15号)

一、严格控制建设用地供应总量

严格控制土地供应总量是规范土地市场的基本前提。

各地要加大对闲置土地的处置力度，积极稳妥地解决历史遗留问题，最大限度地减少国有资产的损失。

坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应。

为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。

二、严格实行国有土地有偿使用制度

严格执行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于划拨用地范围的规定，任何单位和个人均不得突破。

土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。

各地要加强对经济适用住房建设用地的管理。

要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益。

三、大力推行国有土地使用权招标、拍卖

国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。

四、加强土地使用权转让管理

土地使用权要依法公开交易，不得搞隐形交易。划拨土地使用权未经批准不得自行转让。土地使用权交易要在有形土地市场公开进行，并依法办理土地登记。未达到法律规定和合同约定的投资开发条件的，土地使用权不得转让。

土地使用权抵押应当依法办理抵押登记。

以营利为目的，房屋所有人将以划拨方式取得国有土地使用权后所建房屋出租的，应将租金中所含土地收益上缴国家。

国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。申报土地转让价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。

五、加强地价管理

市、县人民政府要依法定期确定、公布当地的基准地价和标定地价，切实加强地价管理。要根据基准地价和标定地价，制定协议出让最低价标准。基准地价、协议出让土地最低价标准一经确定，必须严格执行并向社会公开。

六、规范土地审批的行政行为

(一)坚持政企分开，政事分开。土地行政主管部门一律不得兴办房地产开发公司等企业。土地估价、土地交易代理等中介服务机构必须与行政机关及其所属事业单位脱钩。

(二)坚持规范管理，政务公开。

(三)坚持内部会审，集体决策。农用地转用、土地征用、用地审批、土地资产处置、供地价格确定等，一律要经过内部会审，集体决策。

第四节　国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知(国发[2004]8号)

1、关于土地出让金用于农业土地开发的用途

按照“取之于土，用之于土”的原则，将部分土地出让金专项用于土地整理复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。

2、关于土地出让金用于农业土地开发的比例

土地出让金用于农业土地开发的比例，由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府根据不同情况，按各市、县不低于土地出让平均纯收益的15%确定。

3、关于用于农业土地开发的土地出让金的管理

用于农业土地开发的土地出让金纳入财政预算，实行专项管理。

4、关于用于农业土地开发的土地出让金的监督

第五节　国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知(国发[2004]12号)

1、理顺省级以下国土资源行政管理体制

要进一步理顺省级以下国土资源行政管理体制。

2、完善土地利用总体规划编制和审批管理体制

乡(镇)土地利用总体规划的修改或调整，涉及改变规划规定内容的，必须报经省级人民政府批准。

3、强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察职能

实行省级以下国土资源管理体制改革后，要进一步强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察责任。

4、提高认识，加强领导，抓好组织实施

第六节　国务院办公厅关于《印发省级政府耕地保护责任目标考核办法的通知》(国办发[2005]52

二、各省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人。

四、耕地保护责任目标考核遵循客观、公开、公正的原则。从2006年起，每五年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，国务院对各省、自治区、直辖市各考核一次。

五、考核采取自查、抽查与核查相结合的方法。

七、国务院对各省、自治区、直辖市的耕地保护责任目标考核结果进行通报。

八、耕地保护责任目标考核结果，列为省级人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。

第七节　国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见的通知(国办发[2005]60号)

一、严格制订和审批企业改制方案

(一)认真制订企业改制方案。

(二)改制方案必须明确保全金融债权，依法落实金融债务，并征得金融机构债权人的同意。

(三)企业改制中涉及企业国有产权转让，应严格按照国家有关法律法规及相关配套文件的规定执行。

(四)企业改制必须对改制方案出具法律意见书。

(五)国有企业改制方案需按照《企业国有资产监督管理暂行条例》和国务院国有资产监督管理委员会的有关规定履行决定或批准程序，否则不得实施改制。

(六)审批改制方案的单位必须按照权利、义务、责任相统一的原则，建立有关审批的程序、权限、责任等制度。

(七)审批改制方案的单位必须就改制方案的审批及清产核资、财务审计、资产评估、进场交易、定价、转让价款、落实债权、职工安置方案等重要资料建立档案管理制度，改制企业的国有产权持有单位要妥善保管相关资料。

二、认真做好清产核资工作

(一)企业改制要按照有关规定进行清产核资。

(二)清产核资结果经国有产权持有单位审核认定，并经国有资产监督管理机构确认后，自清产核资基准日起2年内有效，在有效期内企业实施改制不再另行组织清产核资。

(三)企业实施改制仅涉及引入非国有投资者少量投资，且企业已按照国家有关规定规范进行会计核算的，经本级国有资产监督管理机构批准，可不进行清产核资。

三、加强对改制企业的财务审计和资产评估

(五)企业改制涉及土地使用权的，必须经土地确权登记并明确土地使用权的处置方式。

(七)没有进入企业改制资产范围的实物资产和专利权、非专利技术、商标权、土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等资产，改制后的企业不得无偿使用;若需使用的，有偿使用费或租赁费计算标准应参考资产评估价或同类资产的市场价确定。

(八)非国有投资者以实物资产和专利权、非专利技术、商标权、土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等资产评估作价参与企业改制，由国有产权持有单位和非国有投资者共同认可的中介机构，对双方进入改制企业的资产按同一基准日进行评估;若一方资产已经评估，可由另一方对资产评估结果进行复核。

四、切实维护职工的合法权益

职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过，企业方可实施改制。

五、严格控制企业管理层通过增资扩股持股

六、加强对改制工作的领导和管理

第八节　　国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知(国办发[1999]39号)

一、严格控制城乡建设用地总量，坚决制止非农建设非法占用土地

农村居民点要严格控制规模和范围，新建房屋要按照规划审批用地，逐步向中心村和小城镇集中。

严格控制高速公路服务区用地范围，公路两侧符合条件的农田，必须依法划入基本农田保护区。

二、加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发

农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设

农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。

凡不符合土地利用总体规划的，要限期恢复农业用途，退还原农民集体土地承包者;符合土地利用总体规划的，必须依法重新办理用地手续。

三、加强对农林开发项目的土地管理，禁止征用农民集体土地进行“果园”、“庄园”等农林开发

任何单位和个人都不得私自与农村集体经济组织签订用地协议，禁止以征用方式取得农民集体土地进行“果园”、“庄园”等农林开发。

四、强化开发用地的监管，禁止利用土地开发进行非法集资

农林开发用地必须依法进行土地登记。

五、规范国有土地交易活动，制止炒卖土地

商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，原则上必须以招标、拍卖方式提供。划拨土地使用权转让、出租等，必须经有批准权的人民政府批准。

已购公有住房和经济适用住房入市涉及土地使用权交易的，必须将其中的土地收益依法上缴国家。

六、全面清理土地转让、炒卖土地情况，坚决查处土地使用权非法转让和农民集体土地非法交易行为

第九节　　国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知(国办

一、统一思想，充分认识做好规划修编前期工作的重要意义

二、深入研究，解决规划修编中土地利用的重大问题

(一)研究如何加强耕地和基本农田保护问题。

(二)研究如何促进节约和集约利用土地问题。

(三)研究如何优化城乡用地结构和布局问题。

(四)研究如何统筹区域土地利用问题。

(五)研究如何协调土地利用与生态环境建设问题。

(六)研究如何强化规划管理保障措施问题。

三、采取措施，确保规划修编工作依法有序推进

(一)做好现行规划实施评价工作。通过对规划实施情况的系统评价，做到“四查清、四对照”，即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查;查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查;查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查;查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查。严格核定土地利用规划修编的各项基础数据。

(二)改进工作方式。坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，科学系统地安排规划修编各项工作，切实提高规划决策水平。

(三)规范工作程序。

(四)落实保障措施。

第十节　国务院办公厅转发商务部等部门关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知(国办发[2005]15号)

一、国家级经济技术开发区进一步发展的指导思想和目标

(六)严格依据土地利用总体规划和城市总体规划进行开发建设。

(七)坚持十分珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的基本国策，集约、高效开发利用土地。

第十一节　国务院关于加强土地调控的通知(国发[2006]31号)

1、进一步明确土地管理和耕地保护的责任

地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。

按照权责一致的原则，调整城市建设用地审批方式。

严格实行问责制。

2、切实保障被征地农民的长远生计

征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。

3、规范土地出让收支管理

国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。

4、调整建设用地有关税费政策

新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发。

5、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度

工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。

6、禁止擅自将农用地转为建设用地

禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。

7、强化对土地管理行为的监督检查

8、严肃惩处土地违法违规行为

第十二节　国务院关于开展第二次全国土地调查的通知(国发[2006]38号)

2、调查内容和时间进度

(1)调查内容。第二次全国土地调查的主要内容包括：

(2)时间进度。2009年下半年，各地对调查成果进行整理，并以2009年10月31日为调查的标准时点，统一进行变更调查数据更新，向国土资源部汇交成果，由国土资源部汇总形成第二次全国土地调查基本数据。

2010年以后，全国每年进行一次土地变更调查，保持调查成果的现势性。

3、调查的组织实施

(1)加强领导。

(2)明确分工。

(3)制定方案。

(4)落实经费。土地调查经费由中央财政和地方财政按承担的工作任务共同分担。

(5)确保质量。

(6)严格验收。

第十四节　国务院办公厅关于转发发改委等部门关于加强固定资产投资调控、从严控制新开工项目意见的通知(国办发[2006]44号)

1、全面清理新开工项目

2、严格审查各类拟建项目

3、进一步改进和完善土地管理

4、从严控制基本建设贷款投放

5、严格限制产能过剩行业新上项目

6、切实规范各类招商引资活动

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（责任编辑：lqh）

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