申论

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多措并举稳定粮食市场

(聂振邦)

2010年是我国粮食市场形势极为复杂的一年。面对各种不确定性因素，粮食部门认真落实中央部署，深入分析粮油生产和购销形势，加大粮食宏观调控力度，有力地保证了粮食市场供应和粮价基本稳定，为国家管理好通胀预期发挥了重要作用。目前，我国粮食供给形势总体良好，库存充裕，供求基本平衡，粮食安全有保障。当前，在国际粮食市场形势仍不明朗的情况下，我国要实现农产品供给和市场价格保持稳定的目标，重中之重就是要保持粮食市场稳定。

一、保持粮食市场稳定的弦要始终绷紧

粮食是经济发展、社会稳定和国家自立的基础。进入新世纪以来，我国粮食生产连续7年丰收，总产再创历史新高，为保持粮食市场稳定乃至国民经济稳定发展奠定了物质基础。但与此同时，在国际金融危机等外部冲击和多元市场主体等内部因素影响下，我国粮食市场供求波动性在逐年增大，加大了粮食宏观调控的难度。因此，越是在好形势下，我们越要居安思危，越要重视粮食安全，确保粮食市场基本稳定。

保持粮食市场稳定是促进粮食稳定增产和农民持续增收的迫切需要。当前，种粮收入仍是农民特别是主产区农民收入的重要来源。历史经验证明，粮价大幅波动导致粮食市场不稳定，最终会损害种粮农民利益，影响粮食生产。粮价过低，农民种粮积极性下降，导致播种面积减少甚至弃种撂荒现象，这是显而易见的。适度提高粮价，有利于调动农民种粮积极性，促进粮食增产农民增收，但粮价大幅上涨同样具有抑制农民增收的不利因素。一方面，农民会扩大播种面积和增加投入，部分粮食品种短期内将大幅增产，出现阶段性供过于求现象，从而导致粮食价格下跌;另一方面，伴随粮价大幅上涨，土地等要素价格以及农药化肥等农资价格往往也会上涨，种粮农民最终会因生产成本上升而无法得到粮价上涨带来的实惠。因此，从长远看，只有维护粮食市场稳定，才能从根本上保护种粮农民利益，实现“为耕者谋利”的政策目标。

保持粮食市场稳定是保护广大城乡消费者利益的迫切需要。粮食市场是联结粮食生产者和消费者的桥梁，粮食市场波动不仅影响到粮食生产者，更会直接影响到广大消费者。当前，我国粮食等食品支出在城乡居民家庭消费支出中仍占较大比重。2010年，我国城镇居民家庭恩格尔系数为35.7%，农村居民家庭恩格尔系数为41.1%，中西部地区和低收入家庭这一系数更高些，对粮食及其他食品价格变动也更敏感。在这种情况下，保持粮食市场基本稳定，就是保护广大消费者特别是低收入群众的利益，这是当前改善民生亟待加强的基础性工作。粮食部门必须坚持“为食者造福”的理念，不断加强和改善粮食宏观调控，防止粮价过快上涨，维护广大消费者利益。

保持粮食市场稳定是实现管理通胀预期和稳定消费价格总水平的迫切需要。粮食是人的生存之本，粮食价格传导性较强，对食品和养殖业均具有较大影响。因此，保持粮食市场稳定，对于维护农产品市场稳定乃至整个物价总水平的稳定具有重要意义。中央农村工作会议把稳定发展粮食生产作为今年“三农”工作的首要任务，把规范粮棉油糖等主要农产品收购秩序、努力保持农产品价格合理水平作为“三农”工作的重要任务之一，就是为了实现管理好通胀预期、保持物价总水平基本稳定的目标，促进国民经济平稳较快发展。这抓住了确保国家粮食安全的“牛鼻子”。

二、当前保持粮食市场稳定面临着新形势

新世纪以来，随着粮食流通体制改革的不断推进，最低收购价和临时收储以及政策性粮食移库和竞价销售等政策得到实施，我国粮食购销形势发生了较大变化，稳定粮食市场面临新的形势。

粮食商品率逐年提高。近年来，我国粮食商品率逐年提高，商品量显著增加，全国各类粮食企业年收购量从2006年的4346亿斤增加到2010年的6022亿斤，多元市场主体入市意愿强烈。主要原因：一是粮食连年丰收，与2005年相比，5年累计增产3700亿斤，增加的产量中绝大部分转为商品粮;二是城镇化进程加快，农村劳动力逐步向城镇转移，粮食生产呈规模化趋势，种粮大户增加，商品率提高;三是普通农户养殖家禽、家畜数量下降，直接饲料用粮减少。

粮食市场主体更加多元。截至2010年底，全国具有粮食收购资格的经营者达到8.75万家，其中多元市场主体约7万家，在粮食收购中扮演着重要角色。多数粮食市场主体规模小，经营分散，监管难度大。有不少市场主体在利益驱动下，不顾及国家粮食调控目标，甚至出现与国家政策背道而驰的行为。当市场行情不看好、粮价较低或下跌时，他们谨慎入市或者不入市，越跌越不收;当市场行情看好、粮价趋涨时，他们积极入市甚至盲目入市，越涨越抢收。近期以来，少数经营者压级压价损害农民利益和抬价扰乱市场秩序等行为时有发生，在加大市场粮价波动的同时，增加了国家规范粮食收购秩序的难度。

粮食库存结构发生较大变化。当前，我国粮食库存充裕，库存消费比远高于国际公认的17%—18%的警戒线。各地按照中央要求，充分利用粮食丰收的有利时机，充实了地方粮油储备，2010年末地方储备粮和食用油比2005年末分别增加26%和208%，应对可能发生的市场异常波动的物质基础和能力显著增强。但目前需要高度重视的一个问题是，由于2010年政策性粮食销售力度加大，在当前粮食市场形势下，应准确把握政策性粮食的补库时机，以保证粮食宏观调控的需要。

销区对产区的依赖性不断增强。近年来，我国粮食生产重心逐渐北移，向优势产区集中的趋势更加明显。2009年，13个主产省区粮食产量占全国总产量的比重达74.8%，比2006年提高0.8个百分点，其中河南等7个北方产区占43.3%，比2006年增加0.6个百分点;7个主销区粮食产量占全国的比重为6.3%，比2006年下降0.8个百分点，产需缺口呈逐年增大趋势，对产区的依赖性不断增强。目前，粮食产销衔接机制还不完善，加之物流运输、仓储等因素制约，粮食区域平衡难度增大。

城乡居民储粮行为发生变化。一方面，随着农民增收渠道拓宽，不少农民不再集中出售粮食，粮价上涨时往往出现惜售现象。另一方面，随着粮食市场体系的不断发展和居民消费水平的提高，居民以家庭厨房为主的饮食消费习惯发生较大变化，存粮数量下降。在这种情况下，一旦市场粮油供应减少或价格异常上涨，容易引发居民抢购甚至恐慌，保证成品粮油供应的难度增大。如2008年汶川特大地震造成许多地方路断、桥断，为保证灾区群众、抢险救援部队和抢险救灾人员“有饭吃”，受灾地区粮食部门广大干部职工甚至冒着生命危险，肩挑背扛、翻山越岭送粮送油，其供粮难度可想而知。

国际粮食市场不稳定因素增多。去年下半年以来，大豆、小麦、玉米期货价格上涨30%—50%。今年1月份，联合国粮农组织跟踪监测的全球粮价指数达到231点，连续7个月走高，创下1990年以来的最高水平。据联合国粮农组织预测，2010年度全球农作物产量将减少2.1%，谷物供给量低于年度消费量，谷物期末库存预计降低到5.23亿吨，近期以来再次出现供给小于需求的情况。在国内外粮食市场联系日益紧密的情况下，国际粮食市场价格的大幅波动，增加了稳定国内市场的难度。

三、多措并举保持粮食市场基本稳定

中央农村工作会议指出，2011年要狠抓生产保供给，力促增收惠民生，粮食生产和农民收入要在连续7年增产增收的高基数上继续前行，农产品供给和市场价格要在多种影响因素叠加交织的高变数中保持稳定。当前，粮食部门要把思想和行动统一到中央对粮食工作的部署上来，进一步增强做好粮食流通工作的危机感、紧迫感、责任感，继续抓好粮食收购，努力保证粮食供应，采取有力措施稳定粮食市场。

一是抓好政策性粮食收购，促进粮食增产农民增收。目前，稻谷和小麦最低收购价已公布，要在总结经验的基础上完善执行预案，健全启动、补贴和监管机制。对玉米、大豆、油菜籽等品种，要适时采取临时收储措施，保持主要粮油品种价格合理。要重视发挥市场机制作用，不断创新收储方式，充分调动各方参与托市收购的积极性，保障农民从事粮食生产的基本收益，确保农民余粮以合理价格出售，逐步形成农民种粮收入合理增长机制，让农民不仅“粮仓满”，更要“钱包鼓”。

二是规范粮食收购市场秩序，形成方便农民售粮服务体系。要建立新型粮食购销服务网络体系，引导和规范各类粮食市场主体收购行为，指导和督促国有粮食企业严格执行收购政策，强化为农服务意识，着力改善服务方式，提高服务质量。要加强粮食收购资格核查，落实粮食企业最高最低库存量制度，防止和打击无序收购行为。粮食收购期间，各级粮食部门要深入一线，及时研究解决存在的问题和矛盾，做到理解政策无偏差、执行政策不走样、落实政策不缩水，确保粮食收购市场平稳有序，让政府放心，让农民满意。

三是切实加强储备粮管理，夯实稳定粮食市场的物质基础。要依靠制度建设，不断加强中央储备粮行政管理，提高中央储备粮管理能力和水平。要按照“优先保证口粮安全，同时兼顾其他用粮”的原则，优化储备粮品种结构。各地要在加强地方储备粮管理、完善制度办法、创新购销和轮换机制的同时，择机充实地方粮油储备规模。粮食销区要根据辖区内人口数量和消费需求的变化，适时调整储备粮规模、品种结构和原粮、成品粮比例，继续充实成品粮油应急储备，保障调控市场和应急供应的需要。

四是加强宏观调控，切实维护市场稳定。要根据市场变化，科学把握储备粮投放、补库、轮换的时机和力度。继续分期分批安排政策性粮食竞价销售，适时调整销售品种、数量和底价，保证市场供应，稳定市场预期。对供需偏紧的粮食品种，继续做好中央和地方储备粮投放工作，重点保障主销区和大城市的市场供应，维护粮食市场和价格基本稳定。继续推动粮食产销合作，适时组织好政策性粮食调运，促进粮食的区域平衡。

五是加强粮食流通监督检查，确保各项政策落到实处。继续开展政策性粮食购销和库存例行检查，严格落实国家收购质价政策，严厉查处“转圈粮”、“出库难”等违法违规行为，确保交易活动正常进行和已销售粮食及时出库。继续开展收购、储存环节粮食质量安全监测与抽查，推进国家粮食质量监测体系建设，进一步落实粮食质量安全监管责任制。继续加强食品安全法规的宣传工作，搞好“放心粮油宣传日”活动，推进“放心粮油”进农村进社区，让消费者吃得放心。

(作者：国家粮食局局长)

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