申论

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落实资源节约优先战略　推动经济发展方式转变

(徐绍史)

党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》首次明确提出：落实节约优先战略，全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理。这是党中央对今后一个时期资源管理工作提出的指导方针和战略举措。国土资源是经济社会发展的基本物质基础，其管理是我国现代化建设中具有全局性、战略性、根本性的重大问题，在保障经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定、加快发展方式转变中担负着重要的历史使命。

一、“十一五”时期国土资源管理工作成效显著

“十一五”以来，国土资源系统保障发展更加有力、保护资源更加严格、维护权益更加有效、服务社会更加优质，以市场为主导的资源配置体系基本建立，国土资源管理参与宏观调控能力进一步增强。

严格耕地保护，保障了国家粮食安全。基本农田保护面积稳定在15.6亿亩以上。累计下达新增建设用地土地有偿使用费约579.8亿元，支持地方开展基本农田建设和保护、土地整理和耕地开发。全国补充耕地2000多万亩，多于同期建设占地，做到了占补平衡有余;除少数国家级重大工程外，97%以上的建设项目做到了先补后占;聚合各种涉农涉地资金用于整治土地6000多万亩，农田产能普遍提高10%—20%。坚守18亿亩耕地红线不动摇，为粮食连续7年增产奠定了坚实基础。

提升资源保障能力，支撑了经济社会发展的需求。全国共批准新增建设用地3300多万亩，保障了城乡建设、基础设施、民生改善等对土地的合理需求。全国地质勘查共投入资金3773亿元，其中油气勘查投入2573亿元，年度投入明显加大。新增石油、天然气地质储量56亿吨和3万亿方;新增煤炭资源储量3380亿吨，铁71亿吨、铜1656万吨、铅锌3345万吨、铝土矿5. 1亿吨、金2226吨。合理开发利用海洋资源，2010年海洋生产总值占国内生产总值的比重达9.6%。

积极参与宏观调控，促进了经济平稳较快发展。严格落实工业用地和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度，遏制工业用地和经营性用地低成本扩张。2006—2010年，招拍挂出让土地面积占年度出让土地面积的比重由32.4%上升到88.3%。配合国家区域发展政策，出台用地支持政策，适当增加中西部和东北地区用地指标，促进区域协调发展。科学编制并严格实施矿产资源规划，优化矿产勘查开发结构和布局，促进了产业结构调整升级。加快推进矿产资源开发整合，促进优势矿产保护。

服务社会民生建设，拓展了国土资源管理工作领域。开展征地制度改革试点，探索建立征地补偿安置长效机制。2006—2010年，中央共投入25.50亿元用于地质灾害防治工作。建立了10多万名基层党员干部群众组成的群测群防队伍，建成321个群测群防“十有县”。全面建成长江三角洲地区地面沉降监测与控制体系。初步建立三峡库区地质灾害防治长效机制。“十一五”期间，从探矿权采矿权价款和使用费中累计下达矿山地质环境治理项目预算129.1亿元，国家级地质遗迹保护项目18.7亿元，30个省份建立了矿山环境恢复治理保证金制度，有力地促进了地方矿山地质环境恢复治理。

改革创新持续推进，全面加强了基础工作。中央财政共安排国土资源大调查经费54.9亿元。2006—2010年，国有建设用地出让合同价款6.77万亿元，土地市场的建设和发展极大地促进了土地资源资产化进程，为我国城乡建设提供了大量资金支持。大力推进矿业权有偿取得，市场配置资源机制进一步完善。加快国土资源管理法制建设，依法行政水平明显提高。

二、落实节约优先战略，是“十二五”时期缓解资源约束、促进科学发展的必然选择

“十二五”时期我们必须提前部署，通过开源节流、节约集约，增强经济社会发展的资源保障能力，以资源管理方式和利用方式的转变促进经济发展方式的转变。

我国基本国情、发展阶段和资源禀赋决定了资源约束将长期存在。人均耕地、林地、草地面积和淡水资源分别仅相当于世界平均水平的43%、14%、33%和25%，主要矿产资源人均占有量占世界平均水平的比例分别是煤67%、石油6%、铁矿石50%、铜25%。矿产资源品位低、贫矿多，难选冶矿多;土地资源中难利用地多、宜农地少，宜居面积仅占国土面积20%;水土资源空间匹配性差，资源富集区多与生态脆弱区重叠。这些都决定了必须将合理开发并节约利用资源放到国家发展全局的重要战略地位上。

经济长期平稳较快发展导致资源刚性需求持续增长、供需矛盾不断加剧。近十年间，我国矿产资源供应增速比前十年平均值提高0.5—1倍，也高出同期世界平均增速的0.5—1倍，矿产资源对外依存度不断提高，石油、铁矿石等大宗矿产均已超过50%。随着工业化城镇化加快推进、巩固应对国际金融危机成果一系列政策措施的落实，以及一系列区域规划和政策的实施等，建设用地供求矛盾将进一步加大。

加快经济发展方式转变对资源节约利用提出了更高要求。目前，我国单位GDP的资源能源消耗远高于发达国家，甚至高于印度等发展中国家。矿产资源总回收率和共伴生矿产资源综合利用率分别在30%和35%左右，比发达国家低约20个百分点;单位GDP能耗是发达国家的3—4倍。我国人均城市建设用地已达133平方米，高于世界平均水平，也远远高于其他东亚国家和地区的水平。农村居民人均住宅用地达到214平方米，远超150平方米的国标上限。

世界政治经济格局深刻变化、全球资源竞争日趋激烈导致利用国外资源的风险和难度加大。发达国家已经完成了对全球主要资源的控制与布局，并正加快控制新兴战略资源，新兴国家也在大规模介入全球矿产资源市场，围绕资源的争夺空前激烈，我国从国际上获取资源的难度不断加大。受全球粮食、能源危机影响，各国为保障本国粮食安全和能源安全，对土地资源的投资需求再度升温。

三、加快树立新型资源观和资源管理观

落实节约优先战略，首先需要转变观念，树立正确的资源观和资源管理观。

树立节约观念，由外延粗放利用资源向内涵集约利用资源转变。要实行资源利用总量控制，发挥规划计划的管控和引导作用，优化资源利用结构和布局;实行供需双向调节，在继续加强和改进供应调控的同时强化需求侧管理，以资源利用结构调整推动需求结构、产业结构、要素投入结构的全方位调整;实行差别化管理，结合产业特点、区域实际和利用绩效制订差别化的资源供应政策，促进资源节约和优化配置。

树立整体观念，由偏重资源的数量管理向数量质量生态综合管理转变。要改革资源管理方式，加强监管和服务;完善资源管理制度和标准，建立健全评价、考核和监管体系，重点加强基本农田质量建设、补充耕地质量考核、矿产资源综合利用等，强化资源质量管理;拓宽资源利用和服务领域，协调资源开发利用和生态保护建设，大力推进农村土地整治、矿山环境恢复治理和地质灾害防治，发展资源领域循环经济，发挥资源生态服务功能。

树立效益观念，由单纯的资源管理向资源资产资本三位一体管理转变。实现由审批、发证、收费的传统管理模式向资源实物形态、要素形态与价值形态相结合的综合管理模式转变，要坚持市场化改革方向，扩大资源的有偿使用范围;推进城乡统一的土地市场建设，建立健全统一、竞争、开放、有序的矿业权市场，全面提高资源综合利用效益。

树立全球观念，处理好立足国内保障资源供给与统筹利用国内外两种资源的关系。要着眼于全球范围配置资源，实施资源全球战略，积极参与国际竞争，推进资源战略合作，保障能源资源安全和经济安全。着重增强安全高效利用“两种资源、两个市场”的能力，推动“走出去”战略取得突破性进展。

四、深化改革、开拓创新，全面落实《建议》提出的国土资源管理各项任务

一要严格保护耕地，保障国家粮食安全。要坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地保护共同责任机制;严格土地利用规划计划管理，从严控制非农建设占用耕地，落实耕地占补平衡。要按照“积极稳妥推进农村土地整治”的要求，结合城乡建设用地增减挂钩，统筹规划、聚合资金、整体推进农村土地整治，促进城乡统筹发展和新农村建设。实施土地整治重大工程，推进基本农田质量建设。抓紧落实“按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革”的任务，缩小征地范围，提高补偿标准，落实同地同价原则，保护被征地农民合法权益。

二要加强地质勘查，提高矿产资源保障能力。要深化基础地质调查评价，实施地质矿产保障工程，加大对石油、天然气等大宗紧缺资源和重要成矿区带的勘查投入力度，形成一批重要矿产资源开发后备基地。全面实施矿产资源规划，建立战略资源储备机制，推进矿产资源开发整合。抓紧建立地质找矿新机制，尽快实现地质找矿重要突破。同时，要着眼全球积极拓展我国资源安全供应渠道。

三要推进资源节约集约利用，提高市场化配置程度。要控制总量、增加流量、盘活存量，形成土地节约集约利用的倒逼机制;按照土地利用规划确定的城市建设用地规模和范围，抓紧划定城市开发边界，严格控制城市用地扩张。抓紧研究制订农村集体建设用地使用权出让和转让管理办法。推进国有土地有偿使用制度改革，完善房地产用地有偿使用方式。完善矿业权有偿取得制度，深化资源性产品要素市场改革，建立反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格形成机制。

四要完善国土资源宏观调控机制，健全国土资源规划体系。加强土地政策与财政、货币、产业等相关政策的协调配合，进一步发挥土地宏观调控作用。加强矿业权设置管理，优化矿产资源开发结构布局，完善矿产资源参与宏观调控政策。抓紧编制实施国土规划，优化国土开发格局，促进区域协调发展和城镇化健康发展。坚持海陆统筹，制定和实施海洋发展战略，合理开发利用海洋资源，大力发展海洋经济。

五要大力推进防灾减灾体系建设，保护人民生命财产安全。加大地质灾害防治力度，实施地质灾害防治重大工程。加快建立地质灾害易发区调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系，落实地质灾害防治责任，加大防灾知识宣传普及力度，提高对突发性地质灾害应急反应能力。继续开展地质灾害易发区详细调查，严格易发区工程建设和城镇规划的地质灾害危险性评估。

(作者：国土资源部部长)

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