中级经济师

2018中级经济师金融专业章节考点：金融制度

一、金融制度的概念

金融制度是指一个国家以法律形式所确定的金融体系结构，以及组成该体系的各类金融机构的职责分工和相互关系的总和。

从广义上说，金融制度包括金融中介机构、金融市场和金融监管制度等方面的内容，具体为：①各类金融机构的地位、作用、职能和相互关系;②金融市场的结构和运行机制;③金融监管制度，包括中央银行或金融监管当局，金融调控、金融管理的法律法规，金融调控、金融监管的组织形式、运作体制等。

金融制度的构建与发展取决于不同国家、不同社会制度下的生产力水平及其生产方式的发展状况，因此，金融制度是一个动态演进变化的过程。随着全球经济金融一体化的快速发展和我国改革开放进程的不断深入，金触体制也处在不断整合和发展的过程之中。

由于金融制度的有关内容在本书其他章节将有论述，这里就中央银行制度、商业银行制度、政策性金融制度以及金融监管制度的主要内容进行介绍。

二、中央银行制度

中央银行是国家赋予其制定和执行货币政策，监督管理金融业和规范金融秩序，防范金融风险和维护金融稳定，为商业银行等普通金融机构和政府提供金融服务，调控金融和经济运行的宏观管理机构。中央银行制度的内涵主要包括组织形式、资本组成、组织结构和职能构成等方面。关于中央银行的组织结构和职能构成在其他章节有论述，这里只就其组织形式和资本构成加以介绍。

(一)中央银行的组织形式

中央银行的组织形式即中央银行的存在形式或组成形式。中央银行的组织形式主要有四种类型。

(1)一元式中央银行制度。一元式中央银行制就是一个国家只设立一家统一的中央银行执行中央银行职能的制度形式。这类中央银行的机构设置一般采取总分行制，逐级垂直隶属。中央银行设立多少分支机构，主要取决于国土面积、经济结构以及金融的发达程度等。

一元式中央银行制度是比较完善、成熟的制度形式，具有组织完善、机构健全、权力集中、职能齐全的特点，大多数国家都实行这种制度。一般是在总行之下，在国内设置央行分支行或代表处。随着全球经济一体化的发展，一些国家的央行还在国外设立代表处，以加强央行在宏观调控和金融监管等方面的国际交流与合作。

(2)二元式中央银行制度。二元式中央银行制度又称为二元复合式的中央银行制度，就是一个国家建立中央与地方两级相对独立的中央银行机构，分别行使金融调控和管理职能，不同等级的中央银行共同组成一个复合式统一的中央银行体系。一般地说，地方级中央银行是按照当地经济特点、特定的法规和历史条件而设立，他们要受到中央级中央银行的监督与指导，但他们与中央级中央银行并非一般意义上的总分行关系，地方级中央银行在其辖区内有一定的独立性，中央级中央银行和地方级中央银行是按照法律规定分别行使其职能。

二元式中央银行制度具有权力与职能相对分散、分支机构较少等特点，一般是实行联邦制的国家所采用，如美国、德国等。

(3)跨国的中央银行制度。跨国的中央银行制度就是由若干国家联合组建一家中央银行，由这家中央银行在其成员国范围内行使全部或部分中央银行职能的中央银行制度。这种中央银行制度一般与区域性多国经济的相对一致性和货币联盟体制相对应。跨国的中央银行不属于任何一个国家所独有，而是成员国共同的中央银行，对所有的成员国发行共同的货币，制定和执行统一的货币政策，开展金融宏观调控等。

第二次世界大战后相继成立的西非货币联盟、中非货币联盟、东加勒比海货币区等都属于跨国中央银行的组织形式。此外，1998年6月1日成立的欧洲中央银行亦是一个典型的跨国式中央银行。欧洲中央银行作为欧洲中央银行体系的决策机构，具有法人资格，在欧元区内发行欧洲统一货币——欧元，在各成员国制定和实施统一的货币政策。欧洲中央银行独立于欧盟各成员国的政府，独立于欧盟各个机构，是欧盟各成员国共有的中央银行。

(4)准中央银行制度。准中央银行制度就是在一个国家或地区不设置真正专业化、具备完全职能的中央银行，而是设立若干类似中央银行的金融管理机构执行部分中央银行的职能，并授权若干商业银行也执行部分中央银行职能的中央银行制度形式。

在准中央银行制度下，中央银行的职能是由不同的机构从不同的角度分别执行，具有中央银行的权力分散、职能分解的特点。实行准中央银行制度的国家和地区主要有新加坡、中国香港特别行政区，以及利比里亚、莱索托、斯威士兰等发展中国家。在新加坡，中央银行的职能分别由金融管理局、货币委员会和政府投资公司等政府机构，以及大商业银行共同承担与行使。在香港特别行政区，中央银行的职能由香港金融管理局和若干商业银行共同执行。香港金融管理局负责管理外汇基金，制定币制与汇率政策等。汇丰银行、渣打银行和中国银行香港分行承担流通货币的发行，并接受政府存款和保管其他公款，在必要时充当“最后贷款人”的角色。汇丰银行作为香港银行公会票据交换所的管理银行，负责集中和管理其他银行与金融机构的清算准备金，执行“中央结算银行”的职能。

(二)中央银行的资本构成

中央银行的资本金一般由实收资本、在经营活动中的留存利润、财政拨款等构成：中央银行资本金构成的结构形式主要有五种类型。

(1)全部资本为同家所有的资本结构。这是指中央银行的资本是由政府拨款形成，或是政府通过收购股份的方式将私营商业银行改组成为中央银行，因而中央银行的资本金全部属于同家，是国有化性质的中央银行。目前大多数国家中央银行的资本结构都是国有形式，如英国、法国、德国、加拿大、中国、印度、俄罗斯、印度尼西亚等。

一般来说，形成历史较长的中央银行多由私营银行或股份银行转变而来，他们最初的资本金为私人投资或股份合作资本。随着中央银行作用的增强和地位的上升，为了更好地发挥中央银行职能，许多国家通过购买私人股本的办法实行中央银行的国有化。鉴于中央银行的地位与职能作用，第二次世界大战之后新建立的中央银行大多数都是由国家财政直接拨款投资创建。全部资本为国家所有的资本结构形式成为中央银行资本结构的主要形式。

(2)国家和民间股份混合所有的资本结构。这是指中央银行的资本一部分是南国家投资所形成的国家资本，另一部分是由私人投资所形成的私人资本共同构成。法律规定国家资本一般占资本总额的50%以上，有的国家则实行国家资本和民间资本各占50%的资本构成，国家拥有中央银行的经营管理权和决策权。私人股东则一般没有经营管理权和决策权，而只具有分取红利的权利，并且其股权转让也必须经中央银行同意后方可进行等，所以私人股份对中央银行的政策一般没有影响。采用这种中央银行资本结构的国家有日本、墨西哥、巴基斯坦、比利时、卡塔尔等。

(3)全部资本非国家所有的资本结构。此种资本结构是指中央银行的资本全部由民间资本形成，国家政府不持有股份的中央银行资本构成形式。美国、意大利、瑞十等少数国家的中央银行实行此类资本结构。美国联邦储备银行的股本全部由参加联邦储备体系的会员银行所持有，会员银行按自己实收资本和公积金的6%认购所参加的联邦储备银行的股份。会员银行按实缴股本享受一定年率的股息。

(4)无资本金的资本结构。这是指中央银行自身无资本金，中央银行的运行是由政府授权，依照国家法律履行中央银行各项职责的资本构成形式。韩国的中央银行是曰前唯一没有资本金的中央银行。1950年韩国银行成立时注册资本为15亿韩元，全部由政府出资。1962年修改后的《韩国银行法》确定韩国银行为“无资本的特殊法人”。该行每年的净利润按规定留存准备之后，全部汇人政府的“总收入账户”。如发生亏损，首先用提存的准备弥补，不足部分由政府的支出账户拨补。

(5)资本为多国共有的资本结构。这是指在跨国的中央银行制度下，中央银行的资本金由货币联盟成员国共同出资构成的形式。货币联盟各成员国一般按商定比例认缴资本，并以认缴比例拥有对中央银行的所有权。

三、商业银行制度

从商业银行的产生和发展历史过程看，商业银行是以追逐利润为目标，能够吸收存款，以经营金融资产和金融负债为对象，从事经营活动的金融企业。商业银行是各国金融体系的主体。

(一)商业银行的组织制度

从各国情况看，商业银行的组织制度主要有四种类型。

(1)单一银行制度。单一银行制度又称为单元银行制或独家银行制，就是银行业务完全有各自独立的商业银行经营，不设或者不允许设分支机构。采取单一银行制度的商业银行，银行业务只有一家独立的银行机构经营，没有分支机构存在，风险独自承担，利润独自分享。

单一银行制度作为商业银行的一种组织形式，既有优点，也有缺点。主要表现在：①防止银行的集中和垄断，但限制了竞争。商业银行的独家经营，不设立分支机构，防止了由于银行网络过于庞大造成银行业的过分集中和垄断。但这样也限制了银行业的竞争，不利于银行的发展。②降低营业成本，但限制了业务创新与发展。单一银行没有庞大的分支机构的费用开支，能够降低经营成本。但由于此类银行采用最新技术的单位成本比较高，限制了银行对最新管理手段与工具的采用，以及银行业务的扩大和创新。③强化地方服务，但限制了规模效益。独家商业银行经营的地域性特征较强，有利于银行与地方政府的协调，更能适合本地区的需要，集中全力为本地区服务。但是由于地域和业务规模的限制，不利于银行规模效益的提高。④独立性、自主性强，但抵御风险的能力差。由于管理层次少，银行具有较强的独立性和自主性，业务经营的灵活性大。但是由于服务地域的相对狭小和资金实力较弱，难以有效抵御风险。

由于美国是各州独立性较强的联邦制国家，单一银行制在美国曾经比较典型。20世纪90年代以来，随着经济发展的需要，美国关于银行开设分支机构的限制逐渐放宽。

(2)分支银行制度。分支银行制度又称为总分行制，是指法律上允许在总行(或总管理处)之下，在国内外各地普遍设立分支机构，形成以总机构为中心庞大的银行网络系统。它是各国商业银行普遍采用的组织形式。

根据总机构设置的形式与职能的不同，分支银行制度又分为两种形式：①总行制。即商业银行的总行不仅监督管理、指挥和协调各分支机构，而且其本身也对外开展经营活动。②总管理处制。即总管理处作为银行的管理机构，只是监督管理二指挥和协调各分支机构，本身并不对外开展经营活动，一般在总管理处所在地通过另行设立分行或营业部对外营业。

分支银行制度作为商业银行的一种组织形式，亦兼有其优缺点。

其优点主要表现在：①规模效益高。分支机构、营业网点的广泛设置，有利于银行吸收存款，扩大银行资本总额与经营规模，易于实现规模效益。②竞争力强。广泛的分支机构网络便于现代化管理手段和设备的采用与推广，可加速资金的调剂与周转，分散风险，提高金融服务质量和银行的竞争力。③易于监管。实行分支银行制的商业银行规模较大，但总行的数量一般较少，有利于金融监管部门的监督与管理。

其缺点主要有：①加速银行的垄断与集中。由于拥有庞大的分支机构体系，规模和实力较大，容易形成对中小银行的兼并、收购，会加速金融垄断。②管理难度大。由于分支机构分布广、内部层级多，加大了银行管理控制的难度，要求总行或总管理处具有有效的管理控制手段和舞(3)通信系统等’否则会使银行经营效益下降。(3)持股公司制度。持股公司制度又称为集团银行制度，是由某一集团成立持股公司，由该公司控制或收购两家以上的若干银行的组织制度。这些被收购或被控制的银行在法律上仍然是独立的，但他们的经营策略和业务受持股公司的控制。

持股公司制度是规避法律限制开设分支行的一种策略，它可以弥补单一银行制度的不足，能够有效扩大银行资本总量，增强经营实力，提高竞争和抵御风险的能力。但其缺点是易于形成垄断和集中，不利于银行间的适度竞争;在一定程度上限制银行经营的自主性和灵活性，不利于增强银行业务的活力和创新能力。

(4)连锁银行制度。连锁银行制度又称为联合银行制度，指两家或更多的银行由某一个人或某一集团通过购买多数股票的形式，形成联合经营的组织制度。这些被控制的银行在法律上仍然保持其独立性，但其经营政策与业务要受到控股方的控制。

连锁银行制度没有持股公司的存在，而是由某一控股方直接控制若干银行，确定银行的发展策略和业务模式。这种制度在美国西部实行较多，它与持股公司制一样，都是为了弥补单一银行制度的不足，回避对设立分支行的限制而形成的。

(二)商业银行的业务经营制度

(1)分业经营银行制度。分业经营银行制度亦称为专业化银行制度或分离银行制度，指商业银行业务与证券、保险等业务相分离，商业银行只能从事存贷款及结算等银行业务，不得经营证券保险等其他金融业务的制度安排。

该模式的优点主要有：保护存款人利益，有利于商业银行稳健经营与经济的稳定发展。由于银行与企业在制度上被隔离，且银行收益被限于主要获取利差，这有利于商业银行以稳健经营为原则，把安全性放在第一位。同时这种制度也有利于金融监管达到预期效果。因为商业银行和投资银行的风险各有其特点和规律，两业分开经营、分别管理，可各白有针对性地制定和实施风险防范措施。不过，分业经营银行制度存在不利于加强金融业的竞争，以及不利于通过各类金融业务的互补性分散经营风险，因而不利于银行的利润收入和稳定经营等。

(2)综合性银行制度。综合性银行制度亦称为全能银行制度或混业经营银行制度，是指商业银行能够向客户提供存款、贷款、证券投资、结算，甚至信托、租赁、保险等全面金融业务的银行制度。

综合性银行制度的优势主要体现在：能加强金融业的竞争，有利于优胜劣汰和提高效益，促进社会总效用的上升;使并购后的金融行业可拓展规模边界，更好地发挥技术优势，扩大同质性产品或服务的提供，实现规模效益;可以整合利用商业银行、投资银行、保险公司等的有限资源，形成信息共享、损益互补机制。业务的综合化能够分散经营风险，通过业务的互补性保证银行的利润收入和稳定经营;使客户得到综合性金融服务的便利，面对一个窗口就可以获得银行集团内部包括存贷款、证券、保险、资产管理、咨询、电子服务等内容在内的“一条龙”服务。然而，这种制度也有其严重的缺陷，主要体现在：利益的引诱和竞争的压力，使商业银行短期资金流人资本市场，银行因收益和风险不对称，以及信息的不对称而引发道德风险等，由此易带来信用链断裂的金融危机;混业经营下形成的更大范围的行业垄断，易使金融业的不稳定因素危及产业的安全，对国民经济的发展产生消极影响;若缺乏相应配套的严格管理和风险控制制度，加之金融监管体系的不健全和金融法规制度的不完善，混业经营可能会给整个金融体制带来很大的风险，使撤去“防火墙”的金融业在不完善的管理之下形成金融业的系统性风险。

四、政策性金融制度

政策性金融是一种特殊的金融活动，具有政策性和金融性双重特征。政策性表现在由政府出资，其业务活动对国家经济政策的贯彻支持配合上，表现在融资的非营利性，对产业政策需要“倾斜”支持的行业、领域的贷款实行低息或无息的补贴性，以及经营风险的硬担保性上。金融性则表现在资金运动坚持遵循信贷资金的运动规律，体现有偿性、效益性和安全性。

(一)政策性金融机构的职能

政策性金融机构既具有与商业性金融机构类似的职能，又具备其自身特有的职能，这些职能体现出其紧密配合政府经济政策意图的性质。政策性金融机构的职能主要有以下几个方面：

(1)倡导性职能。倡导性职能又称诱导性职能，是指政策性金融机构以直接或间接的资金投放，吸引商业性金融机构或民间资金从事符合经济政策意图的投资和贷款，以发挥其首倡、引导功能，引导资金的流向。政策性银行通过对某些产业提供贷款融资，来反映经济发展的长远目标，表明政府对不同部门的扶持意愿，从而引导其他金融机构加大对政府需要扶持的产业进行投资。而一旦某一原来政策支持产业的投资热情高涨，政策性银行就可以减少对该行业的投资份额，转而扶持其他行业发展，从而体现其政策意图的倡导性，形成对民间资金运用方向的诱导机制，促使政府政策目标的实现。

(2)选择性职能。该职能是指政策性金融机构具有通过主动选择融资领域或部门以实现其融资意图的职能。政策性金融机构对融资领域或部门的选择是以政府的政策意图为导向，并参考市场机制选择情况而确定的，如对某些重要的基础产业，如果市场机制能够选择它，那么依靠市场机制的作用它会得到相应的资源配置，政府干预则是不必要的。而在市场机制不予选择时，政策性金融机构则根据政策要求予以选择，给予融资支持。随着时间的推移，当客观情况发生变化，商业银行的选择也随之不断变化，政策性银行活动的领域也必须作相应的调整，不断进行新的选择。

(3)补充性职能。补充性职能又称弥补性职能，是指政策性金融机构以政策性融资补充商业性融资在一些领域或部门的不足，完善以商业性金融机构为主体的金融体系整体功能的职能。对于一些商业性金融机构不愿或无力选择的产业、项目，以及技术、市场风险较高的领域等，政策性金融机构进行倡导性投资，以直接投资或提供担保等方式引导资金流向，进行融资补充，有利于形成弥补商业性金融机构融资面的不足，促进国民经济各产业、各部门的协调发展。

(4)服务性职能。该职能是指政策性金融机构依据长期从事政策性专业融资业务所积累的实践经验和专业技能，为业务对象和政府提供各方面服务的职能。作为专业性银行，政策性银行可利用自身丰富的专业知识，为企业提供有关的金融和非金融服务，并可充当政府经济政策或产业政策的参谋，从而体现其服务性职能。如为企业分析财务结构，诊断经营情况，提供经济信息，沟通外部联系;为有关重大投资项目提供经济及社会效益评估;参与政府有关产业或部门发展计划的制订，或代表政府组织实施该方面的政策计划或产业计划，成为政府在这些领域的助手或顾问。

(二)政策性金融机构的经营原则

政策性金融的政策性和金融性的双重特征，决定了政策性金融机构具有不同于商业性金融机构的经营原则。

(1)政策性原则。指政策性金融机构的经营活动必须贯彻国家的社会经济政策、区域政策和产业政策，对政策要支持的区域、产业、部门开展政策性金融业务，提供政策性投资和贷款。政策性金融机构通过贷款投向、期限、利率的安排来体现政府的社会经济政策并积极参与项目的决策，使信贷政策与国家经济政策得到衔接。坚持政策性原则有利于政策性金融机构把握经营方向，避免与商业性金融在业务领域上产生交叉，发生业务竞争，保持自身的经营特征。

(2)安全性原则。指政策性金融机构在经营活动中要注重资产安全。由于政策性金融机构的经营活动范围主要是商业性金融机构不愿涉及的低利润、高风险的领域，如不注重安全性，一是无法确保政策性资金的良性循环，二是政策性资金若被挤占挪用，使信贷资产下降，政策性金融机构将失去金融企业的特征。

(3)保本微利原则。作为金融企业，政策性金融机构经营的是信贷资金，而非财政资金，信贷资金的本质要求是运动、回流和增值，因此，政策性金融机构必须加强经营管理，讲求经济核算，实现保本微利，以保持政策性金融机构的生存与持续发展。

五、金融监管架构的理论探讨

(一)三种不同的监管思路

按照监管思路的不同，世界各国现有金融监管机制可以分为三类，即机构监管(RegulationbyInstitution)、功能监管(RegulationbyFunction)和目标监管(RegulationbyObjection)。

所谓机构监管是指不同类型的金融机构(通常指商业银行、证券公司和基金公司、保险公司)的所有业务由不同的监管机构按照不同的标准和体系进行监管。所谓功能监管是指各类金融机构的同一类型业务统一由一个监管机构监管，不同类型业务由不同监管机构分别监管。目标监管模式则按照金融监管的不同目标(审慎监管和市场行为监管)分别设立监管部门，对各种类型金融机构统一监管。

(二)各种监管思路的比较

机构监管的主要潜在问题是不同监管机构对于不同金融机构相类似的金融业务可能采取不同的监管体制和标准，造成监管重叠或监管缺位现象的产生，并导致监管套利的出现。同时，随着混业经营的日益普遍，机构监管模式与金融市场和金融机构的发展趋势日益显出明显差距，造成金融监管与金融市场发展的脱节，不利于金融市场的稳定发展。

功能监管可能产生的主要问题包括混业经营的金融机构(尤其是金融控股公司)的不同类型的业务受到不同监管机构的监管，但公司作为一个整体，还缺少必要的监管。同时，一个金融机构通常由一个监管部门作为主要监管机构牵头监管，不同牵头部门对混业经营的金融机构可能采取的监管思路、监管侧重各不相同，造成不同的监管成本。

目标监管是按照不同监管目标(如审慎监管、市场行为监管、市场竞争监管等)对金融机构从各个角度进行监管。与功能监管类似，目标监管会导致一个金融机构需要同时接受几个监管部门的监管，容易造成监管成本的上升和监管效率的下降。

六、主要监管模式

(一)三种主要监管模式

目前世界各国的金融监管模式主要分为三类：分业监管(SectorRegulation)、统一监管(IntegratedRegulation)、超级监管(Mega-regulationn)。

分业监管主要参照机构监管的思路，对不同金融机构按照所属行业进行划分，由不同的监管部门分别监管，早期的金融市场多采用这一监管模式。近期，随着混业经营的日益普及，部分国家的分业监管体制逐步由机构监管向功能监管过渡，或两者兼而有之。例如美国，在混业经营的限制取消后，在分业监管总体框架保持不变的情况下，对以金融控股公司为代表的混业经营的金融机构主要采取了功能监管的方式，同时赋予中央银行监督金融控股公司整体运行稳定的职责，加强了对混业经营金融机构的监管措施。

统一监管是指按照监管目标的不同，将一项或几项监管目标赋予统一监管机构进行监管。统一监管的典型案例是澳大利亚采取的双峰式(TwinPeaks)监管模式。1997年，为了提高澳大利亚金融监管的效率，降低监管成本，提高金融市场的整体竞争力，澳大利亚政府对金融市场的监管体制作了大幅度调整。按照监管目的的不同，分别设立了澳大利亚审慎监管局(theAustralianPrudentialRegulationAuthority)和澳大利亚证券投资委员会(theAustralianSecuritiesandInvestmentCommission)，分别对各类金融机构的审慎经营以及市场行为(包括保护投资者利益)进行监管。目前，采取统一监管模式的国家和地区越来越多，但基于各国不同的文化背景、金融市场发展路径和阶段，统一监管的方式和程度各不相同(例如，有的国家将银行和证券市场的审慎监管统一交给一个监管机构负责，有的国家将证券和保险市场的审慎监管统一交给一个监管机构负责，还有的国家将银行和保险市场的审慎监管统一交给一个监管机构负责)。

超级监管模式是统一监管模式的一种极端方式，即对不同金融机构的所有监管(包括审慎监管和市场行为监管)均交给一个监管机构统一负责。目前英国、新加坡、韩国等国家和地区采取这一模式，其主要特点是金融市场和金融机构相对集中，有利于超级监管模式的建立和运行。

不同的监管模式各有利弊，关键是要与本国金融体系的发展相适应，使金融体系在稳健性与效率性之间取得良好平衡，使金融服务更好地促进实体经济发展。

(二)中央银行与金融监管的关系

20世纪90年代，以英国和北欧等国家为代表，曾出现了金融监管与中央银行分离的潮流。但2008年国际金融危机后，各国意识到，宏观审慎政策的缺失、系统性风险评估和应对不足是危机爆发的重要原因。越来越多的国家明确了中央银行宏观审慎管理在防范和化解系统性金融风险中的地位。同时，微观审慎监管职能也有向中央银行集中的趋势。比如，危机后美联储负责对资产超过500亿美元的银行业金融机构、所有具有系统重要性非银行金融机构，以及系统重要性金融基础设施进行监管，同时保留对小银行的监管权。英格兰银行负责宏观审慎监管，并重新负责微观审慎监管。

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（责任编辑：xy）

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