初级经济师

金融监管概述

一、融监管的含义及必要性

(一)金融监管的含义

金融监管是金融监管当局对金融企业监督和管理的总称。金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指金融监管当局依据国家法律法规的授权对金融业(包括金融企业以及金融活动)实施监督、约束、管制，使它们依法稳健运行的行为总称。广义的金融监管是指除金融监管当局的监管外，还包括行业自律组织的监管以及社会中介组织的监管等。金融监管是一个连续、完整、循环的过程，金融监管当局通过现场检查与非现场检查，对商业银行的市场准入、资本充足率、流动性、信贷风险等进行监管，对被监管银行进行评级，建立存款保险制度，视情况紧急程度采取不同措施处理发生危机的金融机构。

(二)金融监管的必要性

金融业是一个特殊的高风险行业，容易发生支付危机的连锁效应，金融体系的风险直接影响宏观经济的稳定。金融企业的高级管理层和经营层容易受到短期利益、局部利益\关联利益和经营管理水平等诸多因素的影响，可能做出不正确或者不审慎的决策，进而对金融企业的稳健发展带来不利的影响，从而造成损失或者金融风险。20世纪特别是其后期相继出现的银行倒闭和金融危机事件已经充分证明这点，如1994年墨西哥发生金融危机，1995年2月有233年历史的英国巴林银行因倒闭而被收购，1997年从泰国开始的东南亚、东亚、俄罗斯、巴西金融危机，2001年的阿根廷金融危机以及2007年美国次贷危机引发的全球金融危机。加强金融监管当局的外部监管已经成为全世界的共识，金融监管是金融业稳健发展和金融体系的客观需要，是维护国家经济安全的重要保证。

目前各国金融监管当局对加强金融监管的一般共识是：在实施合规性监管的同时，重点加强对金融企业法人的风险监管;在不断完善对传统业务风险监管的同时，逐步加强对创新业务的风险监管;在重视对风险指标考核的同时，强调公司治理和内部控制制度的监管;强调审慎会计原则和审慎性监管;强调信息披露和市场约束;强调反洗钱与防止金融犯罪;强调各国根据本国国情选择不同的监管模式，并在此基础上加强各国监管当局的合作。

二、金融监管的目标与原则

(一)金融监管的目标

金融监管目标是对金融业实施监管所要达到的目的，它是实现金融有效监管的前提和实施具体金融监管措施的依据。目前各国无论采用哪一种监管组织体制，监管的目标基本是一致的，通常包括三大目标：安全性目标、效率性目标和公平性目标。

(1)安全性目标。这是金融监管的首要目标。金融是现代经济的核心，金融机构作为经营货币信用的特殊企业，具有很强的脆弱性。任何一家金融机构出现严重问题，都会引起连锁反应，引发经济、金融秩序出现严重混乱，甚至会导致金融危机或经济危机。因此，金融监管的目标应是把维护金融体系的安全和稳定作为首要任务，从而为社会经济的发展创造更好的金融环境。

(2)效率性目标。提高金融体系效率是金融机构和金融市场运作的基本要求，也是金融监管追求的目标。金融监管一方面需要通过各种手段促进金融业形成合理有序竞争，约束金融垄断和恶性竞争，来提高金融运行效率，另一方面也要求以最低的监管成本来实现金融监管目标。

(3)公平性目标。金融监管的公平性目标是出于保护金融业社会弱势群体的合法利益。存款人、投资者和保险单持有人作为金融业的参与者，在金融活动中，资金规模、经济地位、信息取得等方面处于弱势地位，利益容易受到侵害。因此，金融监管部门需要对这些社会弱势群体的利益提供特别的保护。

(二)金融监管的原则

(1)依法监管原则。对金融企业进行监督管理，必须有法律、法规为依据。金融企业对法律、法规所规定的监管要求必须接受，不能有例外。金融监管当局实施监管必须依法行事。只有依法监管，才能保持监管的权威性、严肃性、强制性和一贯性，才能保证监管的有效性。

(2)合理、适度竞争原则。金融监管当局应着力维护、培育和创造一个公平、高效、适度、有序的竞争环境，既要避免造成金融业高度垄断，排斥竞争，从而丧失效率与活力，又要防止出现过度竞争、破坏性竞争，从而波及金融业的安全和稳定。

(3)自我约束和外部强制相结合的原则。金融企业的内部控制和监管当局的监管相结合，一般情况下以内部控制为主，外部监管为辅。如果金融企业自我约束差，外部强制管理再缜密严格，其作用也是相对有限的。

(4)综合性监管原则。金融监管当局应当将行政的、经济的和法律的手段综合配套使用;在操作方式上，应当将直接的与间接的、外部的与内部的、自愿的与强制的、正式的与非正式的、现场的与非现场的、事先的与事后的、国内的与国外的、经常性的与集中突击性的等各种不同的管理方式和技术手段综合配套使用。

(5)安全稳健与风险预防原则。即所有监管技术手段和指标体系，无论是市场准人、日常监管，还是风险处置和市场退出管理，都必须着眼于安全稳健运行和风险的预防管理。

(6)社会经济效益原则。金融监管的最终目的是促进金融业稳健发展。金融企业发展缓慢或者效益低下也是风险，没有经济发展的良好态势和环境，再好的监管也难以从根本上防范和化解风险。因此，必须将严格监管、风险防范同提高金融企业的经济效益、促进金融企业的发展以及社会经济发展有机结合起来。

三、金融监管的依据和理论

(一)金融监管的依据

金融监管的依据，研究的主要是政府进行金融监管的正当性与必要性的问题。政府进行金融监管的理论依据，其核心都是假定金融市场失灵。市场失灵之所以发生，是因为在一系列理想的假定条件下，自由竞争的市场经济可导致资源配置达到帕累托最优状态，但现实经济中理想的假定条件很难成为事实。市场失灵的常见诱因有金融市场的垄断与过度竞争，金融体系的高风险与强外部性，金融领域的信息不对称与投资者保护等。有关金融监管依据的学说也正是从这三方面展开的。

(1)金融市场的垄断与过度竞争。金融机构是经营货币的特殊企业，它所提供的产晶和服务的特性，决定其不完全适用于一般工商业的自由竞争原则。一方面金融机构规模经济的特点使金融机构的自由竞争很容易发展成为高度的集中垄断，而金融业的高度集中垄断可能导致金融商品价格上涨、金融服务质量下降和金融资源配置扭曲等有损资源配置效率和消费者利益的不良现象，会降低金融业的服务质量和有效产出，造成社会福利的损失。因此，应该通过监管消除垄断。另一方面金融机构激烈的同业竞争甚至是恶性竞争，将导致整个金融体系的不稳定，进而危及整个经济体系的稳定。因此，金融监管的一个主要使命就是如何在维持金融体系效率的同时，保证整个体系的相对稳定和安全。

(2)金融体系的高风险与强外部性。金融业是一个特殊的高风险行业，具有极强的负外部性。金融业面临利率风险、汇率风险、流动性风险、信用风险等多种风险，是社会风险集聚的中心。金融业是一个高负债的行业，具有先天的脆弱性与内在的不稳定性，一家金融机构的问题很容易传染到其他金融机构乃至整个金融体系，产生“多米诺骨牌”效应。这是金融外部性的基本层次。金融的风险与危机会通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础，导致经济衰退或经济危机，这是金融外部性的第二层次。在开放经济条件下，一国的金融、经济危机会超越国界影响其他国家，进而引发区域甚至全球性的金融与经济动荡，这是金融外部性的第三层次。金融的负外部性，并不能通过市场机制的自由交换得以完全消除。为此，需要一种市场之外的力量来进行纠正。这为金融监管提供了较为充分的依据。

(3)金融领域的信息不对称与投资者保护。信息不对称通常会导致拥有信息优势的一方利用这一优势来损害信息劣势一方的利益。金融市场的信息不对称形成了存款人与银行、银行与贷款人之间的信息不对称，由此产生了金融市场中的道德风险或逆向选择问题。然而，搜集和处理信息的高昂成本使金融机构又往往难以承受，因此，政府及金融监管当局就有责任采取必要的措施减少金融体系中的信息不完备和信息不对称。

(二)金融监管的理论

(1)19世纪末20世纪初至20世纪30年代的金融监管理论。20世纪30年代以前是经济自由主义盛行并占据统治地位的时期，对金融机构经营行为的管制和干预很少。直到1797年，英格兰银行作为“银行的银行”的职能时，首次提出了“最后贷款人”这个概念。因此，人们逐渐意识到需要一个“最后贷款人”以增加货币供给的弹性，而按照这个思想建立起早期的中央银行后，现代意义的金融监管就开始形成。这一时期金融监管理论主要集中在实施货币管理和防止银行挤提层面。

(2)20世纪30年代至70年代的金融监管理论。20世纪30年代大危机的残酷现实证明：金融市场具有很强的不完全性，“看不见的手”无所不至的能力只是一种神话。这一时期金融监管理论主要是顺应了凯恩斯主义经济学对“看不见的手”的自动调节机制的怀疑，为30年代开始的严格而广泛的政府金融监管提供了有力的注解。在凯恩斯宏观经济理论的影响下，传统的中央银行的货币管制已经转化为货币政策并服务于宏观经济调控的目标，对金融机构具体经营行为的干预则成为金融监管的主要内容。金融监管理论研究认为，自由的银行制度和全能的金融机构具有较强的脆弱性和不稳定性，银行过度参与投资银行业务，并最终引发连锁倒闭是经济危机的导火索。这就为西方发达国家对金融领域加强控制，实施严格的分业经营、分业管理提供了理论依据。

(2)20世纪70年代至80年代末的金融监管理论。20世纪60、70年代，发达国家的“滞涨”使得凯恩斯宏观经济政策破产，以新古典宏观经济学和货币主义、供给学派为代表的自由主义理论和思想开始复兴。在金融监管理论方面，金融自由化理论逐渐发展起来。“金融压抑”和“金融深化”理论是金融自由化理论的主要部分，其核心主张是放松对金融机构的过度严格管制，特别是解除对金融机构在利率水平、业务范围和经营的地域选择等方面的种种限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的活力和效率。金融自由化并不是对金融监管的全面否认和摒弃，而是要求政府金融监管做出适合于效率要求的调整。

(4)20世纪90年代以来的金融监管理论。随着自由主义经济理论的复兴，经济全球化、金融自由化浪潮的推动，20世纪80年代末90年代初，金融自由化在全球达到高潮。各个国家纷纷开放，降低金融市场的进入门槛，放松价格管制。逐步形成一个统一的、开放的金融市场。然而20世纪90年代一系列的金融危机，使人们开始思考金融体系的安全性和系统性风险，金融危机的传染与反传染一度成为金融监管理论的研究重点。伴随着经济全球化、金融自由化的发展，在对跨国金融风险的防范和跨国进行国际金融监管协调上，金融监管理论面临着新的挑战。

四、金融监管的主要内容

由于金融机构、金融市场和金融业务的复杂性和多样性，金融监管包含十分广泛的内容。此处以商业银行为例来介绍金融监管的主要内容。

(1)市场准入监管。审批制是现代商业银行市场准入的通行制度。世界各国对发放商业银行执照都做出了明确规定。如美国，管理国民银行注册和颁发执照的机构是货币监理署(Office of Comptroller of Currency，简称OCC)，要求国民银行最低注册资本金为100万美元;我国商业银行的执照由中国银监会发放，要求设立全国性商业银行的注册资本最低限额为10亿元人民币，设立城市商业银行的注册资本最低限额为1亿元人民币，设立农村商业银行的注册资本最低限额是5000万元人民币。严格控制银行的注册审批，进而限制新银行的成立，可以避免银行间过度竞争。

(2)资本充足率监管。加强资本充足率监管是全球金融监管当局达成的共识。1988年通过的《统一资本计量和资本标准的国际协议》首次提出了统一的资本充足率标准及计算方法。巴塞尔委员会将总资本充足率的最低标准定为8%，并且核心资本的比例不得低于4%，附属资本不得超过核心资本的100%。2010年的《巴塞尔协议Ⅲ》对资本充足率监管提出了更高的要求，如《巴塞尔协议Ⅲ》将普通股比例最低要求从原来的2%提升至4.5%，建立2.5%的资本留存缓冲和0~2.5%的逆周期资本缓冲。2012年6月8日，中国银监会借鉴《巴塞尔协议Ⅲ》，结合中国银行业改革与发展的实际国情，发布《商业银行资本管理办法(试行)》，并于2013年1月1日起实施。《资本办法》建立了统一配套的资本充足率监管体系;严格明确了资本定义;扩大了资本覆盖风险范围;强调科学分类，差异监管;合理安排资本充足率达标过渡期。

(3)流动性监管。商业银行流动性是指银行能够及时满足各种资金需要和收回资金的能力。流动性是商业银行监管的一个重要方面。美国银行监管当局评估商业银行流动性时一般考虑五个因素：存款的构成及稳定性，对利率敏感性资金的依赖程度及借入资金的频率和数量，负债结构，资产变现能力，融资能力。我国《商业银行法》等对我国商业银行流动性监管做出详尽见定，2015年9月，根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国商业银行法>的决定》(中华人民共和国主席令第三十四号)，中国银监会对《商业银行流动性风险管理办法(试行)》进行了相应修改，规定了流动性覆盖率和流动性比例两项指标。

(4)信贷风险监管。信贷风险往往是造成商业银行经营困难的最重要原因。巴塞尔委员会制定的《有效银行监管的核心原则》对信贷风险管理做出了相关规定，特别强调了贷款风险分类、限制资产集中和关联贷款、计提呆账准备金等。贷款风险分类又称贷款五级分类管理，美国、中国等都先后采用了该方法。贷款五级分类法把银行贷款分成正常、关注、次级、可疑和损失五类，后三类称为不良贷款。根据风险分类结果，商业银行应计提相应比例的呆账准备金，包括普通准备金和专项准备金。限制商业银行的信贷集中，是基于分散风险的需要。美国明确规定了对单个借款人的贷款最高限额，一般不超过银行资本的15%;如果有流动性强的足额抵押品作担保，这一指标可放宽至25%。我国对贷款集中度的监管体现在两个方面：对单一客户的贷款比例，对最大十家客户的贷款比例。前者规定不超过银行资本总额的10%。后者规定不超过银行资本总额的50%。

(5)监管评级体系。对被监管的商业银行进行经营与运行状况评估、评级，能够比较准确地发现问题银行，并科学地预测银行倒闭的可能性。美国建立了复合的骆驼评级系统。作为>美国联邦储备署、美国货币监理署、联邦储蓄保险公司等美国三大联邦监管部门共同使用的一个标准评估体系，评级体系从六个方面评估银行的经营状况：资本状况、资产质量、管理水平、收益状况、流动性、对市场风险的敏感性。

中国银监会2010年探索创立了“腕骨”(CARPALS)监管体系，该体系由资本充足性、贷款质量、大额风险集中度、拨备状况、附属机构、流动性、案件防控七大类十三项指标构成，将危机后国际上关注较多的杠杆率、流动性覆盖率、净稳定融资比率等最新指标纳入监管。

(6)存款保险制度。存款保险制度是指在银行类金融机构面临支付危机或濒临破产时，专门存款保险机构对受保护存款账户的本息给予全部或部分保障的制度。存款保险制度能够保护存款者利益，维护金融业的稳定，是银行监管的重要工具，最早出现于美国。美国的联邦储备银行要求其所有成员都必须参加联邦存款保险，大多数州也要求州立银行参加联邦存款保险。联邦存款保险公司一身二任，既是保险公司，又是金融监管机构，将监管职能与业务职能紧密结合，以检查投保银行安全状况的方式，监管美国几乎所有银行。存款保险制度组织形式可以多种多样，一些国家是官办的，一些国家是银行同业公会办的，还有政府与银行公会合办的。另有一些国家并无形式上的存款保险机构，但一旦商业银行出现危机，政府通过中央银行、财政部等机构干预以保护存款人利益，这可以看作是一种隐性的存款保险制度。我国长期以来实施的就是以国家担保为主的隐性存款保险制度。1993年，我国首次提出建立存款保险制度。2004年以来，中国人民银行牵头制定《存款保险条例》，标志着我国真正的存款保险制度建设正式启动。2014年年末，中国人民银行起草《存款保险条例(征求意见稿)》向社会公开征求意见，征求意见稿共二十三条，就存款保险制度的覆盖范围、偿付限额、基金来源和运用、风险差别费率机制以及存款保险基金管理机构职责等方面内容做出了规定。2015年3月，《存款保险条例》正式公布，自2015年5月1日起施行。《存款保险条例》明确规定，存款保险是指吸收存款的银行业金融机构(统称投保机构)交纳保费形成存款保险基金，当投保机构经营出现问题时，存款保险基金管理机构依照规定使用存款保险基金对存款人进行及时偿付，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。存款保险的保费由投保的银行业金融机构交纳，存款人不需要交纳。存款保险实行基准费率与风险差别费率相结合的制度。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。各投保机构的适用费率，则由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。实行基准费率和风险差别费率相结合的费率制度，有利于促进公平竞争，形成正向激励，强化对投保机构的市场约束，促使其审慎经营，健康发展。综合考虑国际经验、金融机构承受能力和风险处置需要等因素，我国存款保险费率水平将低于绝大多数国家存款保险制度起步时的歹以及现行水平。

(7)危机银行救助与关闭。银行监管机构一旦发现檗家银行问题突出即将陷入危机状态，为防止其风险外溢并产生严重的负外部性，应当即采取措施救助或关闭。通常监管当局能够采取的危机救助方法有：①由中央银行提供低利率或无息贷款维持其流动性;②督请存款保险机构提供紧急资金;③安排一个或更多的大银行提供支援。在美国，对濒临倒闭的问题银行，一般由联邦存款保险公司通过接管、赔付存款人、安排银行合并、选择中介银行介入及财务援助等管理措施，减缓银行危机，保护存款人的利益。对危机救助成本太高的银行，金融监管当局可安排将其关闭，清理其资产和负债。

(8)宏观审慎监管。宏观审慎监管以防范系统性金融风险为基本目标，它将金融体系视作一个整体，研究金融体系与宏观经济的联系以及金融体系内部的相互关联性，通过定性、定量分析以及早期预警、宏观压力测试等手段，监测评估金融体系的脆弱性，识别金融风险在金融体系的跨行业、跨市场分布状况以及金融体系顺周期性对金融风险的放大效应，并有针对性地对监管准则、标准或指标进行调整，以期达到金融稳定并确保经济平稳发展的最终目标。2016年起，中国人民银行将差别准备金动态调整和合意贷款管理机制“升级”为“宏观审慎评估体系”(MPA)，重点考虑资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性、定价行为、资产质量、外债风险、信贷政策执行等七大方面，把宏观审慎资本充足率作为评估体系的核心，人以往的关注狭义贷款转向广义信贷，将债券投资、股权及其他投资、买入返售资产等纳入其中，将利率定价行为作为重要考察方面。

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（责任编辑：xy）

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