法律资格考试

司法改革近十年，司法改革的方向又重新成为一个问题。这是因为司法改革虽然取得了一些技术性成就，如统一司法考试、司法队伍更加职业化、死刑案件更加慎重，但是改革针对的问题依然存在，司法腐败仍相当普遍，司法的社会形象仍然不高――总之，改革起步已有时日，但现状距离目标仍相当遥远。在这种进退都不是头的情况下，难免会产生何去何从的问题：一派认为当前问题之所以存在，是因为改革不彻底，因而要继续改下去、不能走“回头路”；另一派则认为改革的方向错了，职业化、精英化导致司法越来越不能“让人民满意”，因而司法改革恰恰需要“民主化”或“大众化”。

司法去政治化的现实困境

其实，中国司法改革确实是一个难题：在所有政府机构当中，惟独司法这个法治的最后一道关口最强调素质、最强调自律，或者索性说最强调“人治”，“素质”达不到，怎么都难办：给它独立，它拿去腐败；对它监督，又为权力干预创造机会。中国司法改革就在自律和监督这两难之间挣扎，至今也没能找到一个两全之策。如何既保证司法受到监督，“让人民满意”；又不至成为权力的玩偶，异化为“让权力满意”？这几乎是一个在逻辑上无解的矛盾。不过这个问题主要涉及司法改革的路径或手段，而非其目标定位――司法公正，而即便在实现公正的手段上，争论双方也不是没有一点共识。即便主张司法大众化的民粹派似乎也不反对一个基本前提，也就是司法和政治不能混为一谈，法院应该尽可能独立于权力干预。

司法的去政治化显然要求排除权力干预，从制度上保证司法机构在人事、财政和管理上的独立性，否则无法避免司法亦步亦趋跟着政治权力乃至长官个人意志走。宪法126条明确规定：“法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一条可以被理解为保障“法院”作为审判机构的独立性，但是在现实中机构独立显然没有得到有效保障。“官本位”体制本来就已经将司法放在一个泛政治化背景中，政府财政部门对法院预算的控制便足以令司法“乖乖听话”。在目前人事和财政都不独立的情况下，行政干预司法仍然是常规现象。

从长远来看，要保证法院和法官依法判案，有必要在提高法官素质的基础上逐步放松法院系统的内部管理，赋予法官以真正的独立人格，而必须看到的是，法院管理体制本身就是法官塑造独立人格的障碍，因而今后改革的大方向必然是赋予法官在判案过程中享有更大的独立性和自由度，而不是相反。事实上，法院管理再严格，也难以杜绝法官腐败；诸如临时分案、当庭宣判等雕虫小技，根本不足以阻挡聪明的法官施展违法判决的“才华”，反而可能降低审判质量或只是改变腐败策略，至多只是增加腐败难度――庭审前“临时”分案真的能保证法院内部没人知道吗？如果案件不那么简单，那除了草率判决之外如何才能保证当庭宣判呢？假如这些治标不治本的权宜之计就能带来司法公正，恐怕世界各国都早已成为法治国家了。更何况监督者本人往往就是违法者，自上而下的单向监督永远解决不了谁来监督监督者的悖论。因此，一定程度的法院管理不能没有，但是完全依靠法院管理来杜绝司法腐败显然不是长久之计。

当然，司法去政治化只是司法公正的必要而非充分条件。司法去政治化只是让司法机构免于外在权力干预，但是并不能保证法官个人不会出于利益、人情或领导压力等法外因素违法断案。不可否认的是，目前仍相当普遍的司法腐败并非完全由权力干预导致，而在相当程度上是法官个人腐败的结果。正是在这里，司法改革遭遇独立和监督的难题：如果司法机构获得一定程度的独立性之后，是否会削弱社会对法官个人的监督并加剧司法腐败？这似乎是民粹派的主要忧虑，而他们反对职业化的主要理由也正是职业化可能会削弱社会对司法的监督。只要社会监督不至于影响法院依法判案，我并不绝对反对某些监督措施，例如建立民间机构评判司法判决的合法性，或通过选举保证司法人员的道德素质――尽管我未必认为这就是实现目的的有效手段。的确，国外也有选举法官的成功先例，民间更有评论司法判决的言论和新闻自由。虽然司法过程本身必须和政治分开，司法的开端往往是政治性的，譬如美国联邦最高法院的大法官是由总统提名、参议院多数批准，而后两者都是政治机构，德国宪政法院的法官也是由参众两院多数任命产生。至少在理论上，只要任命之后司法不再感到政治压力，就足以保证司法不受权力因素的干扰，譬如美国大法官就曾不止一次“背叛”任命总统的政策立场，表明一旦任命生效之后总统便无法控制或影响大法官的决定。

但不可忽视的一点是，法治国家的法官之所以能够摆脱政治影响，不仅因为司法机构享有独立性，更重要的是因为法官个人享有独立性，无需听命于院长或首席法官的摆布。虽然1982年宪法没有规定“院长负责制”，但中国法院实际上采用的就是这套内部管理体制，而权力正是通过院长影响整个司法系统。在法官个人和法院机构都缺乏基本独立性的情况下，司法政治化是不可避免的。然而，虽然司法机构作为一个整体必须去政治化，法官个人独立则在中国许多地方确实条件还不成熟；在目前法官个人的道德和职业素质不能完全得到保障的情况下，实行法官个人独立完全可能加剧司法腐败或违法裁判，而如果这个问题相当普遍，就不可能在上诉过程中得到解决，因而不得不实行一定程度的内部管理。内部管理显然不可能根治司法腐败，甚至在某些情况下可能使腐败性质更加严重，但是确实增加了腐败成本：如果实行法官个人独立，那么当事人只需要贿赂审判法官；如果法官判决受制于内部审查，那么当事人往往需要贿赂整个法院系统才能成功。在更多的情况下，审判委员会可以通过集体决策纠正司法素质不高的法官个人错判。因此，虽然院长负责制、审判委员会乃至党组监督并非理想的法治状态，但是在现阶段取消这些不完美甚至可以说违背法治逻辑的制度似乎仍不现实。

司法监督的三个不同阶段

既然完全自律不可行，监督又有副作用，中国司法改革究竟路在何方？是否可能在自律和监督之间走出第三条路？是否可能在某些方面实行某种形式的监督，而不至破坏司法自律甚至对其有所助益？在此我们首先要区分不同的监督方式，因为监督性质不同，作用也有所不同。司法监督大致分为三个不同阶段：一是“入口”监督，也就是任命或选拔法官的程序控制；二是过程监督，也就是对法官判案过程和行为的监督；三是结果监督，也就是对判决结果及其质量的监督。在三者中，过程监督的短期效果可能最大，但是也最容易导致权力干预，因而需要适当加强入口与结果监督，同时寻找去政治化的过程监督的替代机制。

首先，每个国家的法官都存在入口控制，只不过控制主体和方式不尽相同。没有人否认，法官不仅需要足够的职业能力，而且也需要良好的道德素质，任何国家都不会任用明知不具备职业操守的人做法官。事实上，在职业化不那么彻底的普通法国家，法官选用或多或少是一个政治过程，即便是美国联邦法院的法官在任命时也要考虑政党和选民意见。在包括中国在内的大陆法国家，普通法官一般通过司法考试进入职业渠道，但是在录用过程中显然可以考虑一定的道德因素；中国的法院领导需要通过人大表决，而这个过程显然可以包含职业、道德、政治乃至党派等诸多因素的考量。对于普通法官的任命，今后或许可以采取某种公开选拔机制，将候选人的经历公示于众，并将社会反馈作为决定是否选用的参考。我认为这种措施容易形式化，对司法廉洁作用不大，但也不至于造成什么大伤害，未尝不值得一试。虽然职业素质应该是衡量法官的首要标准，但是社会可以对法官的进入标准提出各种要求；只要不直接影响判案过程，入口控制不至影响法官就任后的独立性。

其次，所有法官在判案过程中也都必须遵守一定的职业道德规范和程序规则，以确保依法公正判案。这在世界各国也是没有疑义的，问题是谁来执行约束法官的规范。在法治国家，由于实行司法自律，法官的事情由法官自己管理，法官自有法官必须遵行的职业道德守则，违背职业操守的行为一般由法官自己组成的委员会予以惩戒；遇到严重的违法行为，固然是由检察部门提起公诉，但是最后的审判关口还是掌握在法官自己手中。在中国，程序监督也主要是法院内部控制，但是由于司法高度行政化，因而呈现出自上而下的行政控制色彩；再加上实行院长负责制，法院领导又是通过政治任命产生，况且中国的司法管理不仅限于职业道德，而且也包括日常的判案“指导”，因而过程监督极易导致司法政治化和权力干预。虽然目前的过程监督对于防控司法腐败发挥一定的作用，但从长远看对于建立法官自律来说毕竟是不利的。今后司法改革的一个可能方向是在把好法官入口关、保证法官职业素质的基础上，逐步弱化法院内部的行政管理功能和判案指导力度，提高法官作为平等主体的独立地位，实现法官的自我管理。

最后，法院判决不论是否合情合法，都将面临社会监督。这也是各国共通的常理，尤其是社会影响巨大的案件必然是社会关注的焦点，质量再高的判决也难免引起对立政治立场的非议，而显然站不住脚的判决更是自然引发社会公愤。结果监督虽然是最后一步，但是对整个司法过程仍有相当的威慑力，因为故意违法的判决往往找不到合适的理由，虽言词凿凿却经不起推敲，在事实与法律面前不攻自破，因而社会对司法判决的监督不失为一种有效的监督方式。要在弱化过程监督的同时维持一定的监督力度，有必要将重心从司法管理转移到更广泛的社会监督，在保证法院判案不受外界干涉的前提下充分允许社会尤其是法学界对司法判决进行自由评论。既然社会主要对法院是否依法判案感兴趣，司法判决理应受到社会大众和法学界的公开检验。然而，在目前判决书一般不公开、八股作风仍然十分普遍的情况下，大众和专家都难以检验判决书的推理过程，因而今后的改革方向一定是提高判决书的推理质量并加快公开判决书的进程。这项改革应自上而下进行，最高法院应以身作则，率先公布其所经手的全部判决，各省高级法院应紧随其后，用严谨的说理而非严厉的命令为下级法院树立良好的榜样。

总之，自律和监督是一个艰难的平衡，但即便在中国这个平衡也并非遥不可及的空想。在司法去政治化和增加法官独立性的大背景下，仍然可以采取诸多措施维持社会监督、提高判决质量、保证依法判案。虽然职业素质是选拔法官的主要标准，但是入口控制可以让社会对法官道德素质的评价发挥一定作用。过程监督应逐步去政治化，但是可以在法官自治基础上维持一定的监督力度。结果监督则应进一步制度化，大踏步地向完全公开司法判决的目标挺进，而判决结果的社会监督不仅不会削弱司法自治，而且还有助于促进司法推理、提高判决质量，进而营造良好的司法竞争环境和法官自治氛围。

司法改革同样需要“小岗村”

当然，司法改革并非天上掉下来的馅饼，任何事业都要靠人的力量和决心才能推进。进行了十年之后，司法改革可以说是陷入了困顿，今天关于改革方向、目标和手段之争恰好证实了这种困顿的存在。但我希望这个困顿本身可以转化为深化改革的动力，因为我们确实没有退路。我们都知道市场经济和人权保障需要一个什么样的司法，我们也知道今天的司法离此何等遥远，而我们也大致知道司法改革需要什么样的条件。我们今天所需要的是一个成功的证明，正如中国经济改革需要1978年安徽小岗村的承包制作为证明一样。事实总是胜于雄辩，我们今天需要的正是一次振奋人心的司法试验。我们不知道这场试验将在何时何地进行―――既可以在广东深圳这样的经济改革中心，也可以在某个不知名的内地县城；既可以全方位进行，也可以在诸如劳资纠纷等不起眼的领域先行，但无论如何它的目的是营造一个在社会监督下保持自律的司法。

就和三十年前的经济改革一样，今天的司法改革也同样需要一个“小岗村”，重新燃起人们对司法改革的希望。为此，我认为有必要建立一个“司法特区”，严格按照现代国家的基本需要配备司法职能。司法试验成功之后，“特区经验”可以像当年的小岗村那样推广到全国各地。

北京大学宪法学教授・张千帆

（责任编辑：liushengbao）

共2页,当前第1页  第一页  前一页  下一页