法律资格考试

    现代社会经济政治的发展带来了第三部门的迅猛发展，以至于在二十世纪后期的十几到二十年里发生了全球性的“社团革命”，其中环境保护组织成为了一支生力军。随着政治经济体制改革，我国也不可避免地受到这种浪潮的影响，近些年环保民间组织的发展壮大不仅是一个客观事实而且也成为了一种趋势。但是作为新生事物，它的成长受到了包括法律环境在内的各方面制约，为了给它一个适宜的存在空间，需要从理论上到实践进行研究。

一、从法社会学角度看环保民间组织存在的基础

（一）市场与政府双重失灵

市场机制与政府机制是近现代以来各国经济和社会发展中运用最多的组织和制度工具。古典自由经济学认为市场是一部运作精巧、成本低廉且效益最佳的机器，有效地调节着经济运行和各个经济主体的活动。但市场却无法自动达到帕累托最优状态，在国民经济的综合平衡、外部效应、公共物品、社会分配、限制垄断、抑制经济波动以及信息的不充分和不对称等方面往往失灵。经济危机使人们认识到了这一点，也为政府干预提供了基础。应该说政府干预对市场失灵起到了一定的矫正和弥补的作用，但是人们也慢慢看到，一些市场无法解决的问题政府同样没能解决，并且政府的行政运行成本大得惊人，以至于出现了对政府的信任危机。而政府失灵主要是由这样几个原因造成的：(1)在官僚机构中,不存在同种公共物品的竞争。缺乏竞争意味着缺乏动力,从而降低了公共部门的效率。(2)官僚们和普通经济人一样,是理性自私的人,他们具有扩张官僚机构规模、追求预算最大化的倾向。(3)政府官员追求自身利益而非公共利益,这使得政府行为和公共利益之间存在很大的差异。(4)由于官僚机构的低效率,特别是由于广泛的私人利益的存在,政府要获得全面准确的经济信息十分困难,因而政府大都在信息不完全状况下进行决策。(5)公共决策的时滞,如认识时滞、执行与生效时滞等,使政府政策难以快速跟踪不断变化的情况。

在市场和政府做不好、不愿做的事情上，即二者双重失灵的领域，第三部门产生了，它是有别于第一部门即政府、第二部门即营利主体之外的一类社会主体，广义上包括了所有除政府和企业以外的组织，这里我们仅指非营利、非政府以及志愿性的组织，如教育、医疗、扶贫、社会保障等。环保民间组织即属于这一类组织。他们不同于政府的政治性和权威性以及市场部门的营利性，而具有自身的特点：1)非营利性，这是它区别于市场部门的根本特征；2）非政府性，或民间性，即在组织机构、管理、人事等各个方面均与政府脱离；3）自治性，它对于第三部门的重要性就如同官僚制对于现代政府的重要性，确保组织不受任何外在的强制干预；4)公益性，这类组织大都服务于社会公共利益，包括全体社会成员的公益和部分特定成员的公益。

在环保领域，一方面由于企业追求利润最大化的倾向和环境问题的外部性，很容易造成市场失灵；另一方面，近些年来我国对环保问题越来越重视，但仍然不能避免政府失灵的出现，这表现在：1）政府理性有限，使政府行为最多只能逐步逼近最佳环境管理效果；2）政府中立有限，即政府在环境权益配额中加进了自身利益的考虑；3）政府实力有限，使政府面对大量的、纷至沓来的环境权益冲突事件时心有余而力不足；4）政府灵活有限，使环境管理政策在很大程度上比合理水平要多牺牲一些经济效率。环保民间组织的出现可以敦促政府进行环境保护，凝聚社会成员的力量，促使社会成员在生活中自觉为环保行为，弥补了市场和政府的缺陷。

（二）当代公民社会理念

如果说市场和政府双重失灵的问题使得环保民间组织作为第三部门的一部分被动地产生，那么当代公民社会的理念则使其以更为积极的姿态出现。实际上，它们只是这一个问题的两个方面，公民社会与第三部门密不可分，甚至有时被当作同义语来使用。公民社会是一个来源于西方的富有包容性开放性并且内涵不断变化的概念，经过了洛克、卢梭、黑格尔、马克思、托克维尔、哈贝马斯等人的阐述。在当代它作为一种理念，在国家与社会的关系中，更侧重于公民的参与以及对国家权力的监督和制约。公民社会理念有这样一些特点：它倡导多样性，生活方式、利益追求、社会文化都向多元化发展；它强调参与，不管是政治生活还是社会活动，都必须对公众开放，保证参与机会的均等；它不倡导占主导地位的行为者，各社会组织、公民团体都处于平等的地位；它既不片面强调对国家的制约，也不将国家权力理想化而轻视公民社会的力量，强调公民社会与政府应采取合作态度，共同致力于社会经济发展。

改革开放以后，随着政治经济体制改革不断深化，我国的政府与社会的关系已经发生了很大改变，公民意识在成长，社会自组织不断涌现，不能说形成了公民社会，但是我国正在向着“政治―经济―社会”的三元格局发展。而长期以来我国的环保事业一直是政府主导的，政府是环境保护的发起者，而不是迫于社会压力的被动举措；政府是环境保护的主要促进者，往往是自上而下开展活动，普通公众也认为环保是政府的事；政府也是环境保护的主要监督者和仲裁者，往往通过行政途径查处环境破坏行为，用行政手段解决环境纠纷。但与此同时，我们也可以看到我国的民间环保力量正在兴起，公众的环境意识在逐步觉醒，环保民间组织的规模日益壮大，行动日益具有影响力，基于社区的环境保护活动在开展，环保产业也有了一定的发展。

社会组织是公民社会重要的结构要素，是政府与社会之间的中介，也是公民参与发展的主要载体和形式，环保民间组织就是其中的一部分，并且由于环境保护问题更需要全体社会公民共同参与的属性而显得益发重要。它使公民个人摆脱了原子化的状态，形成凝聚力，能发出环保声音；它贴近公民，深入基层，可以直接与社会成员进行沟通，有民主基础；它有一定的专业知识和资金基础，可以为环境破坏中的弱势群力提供支持；它一方面将政府的环境政策和信息传送给公民，另一方面也将公民的环保要求和建议传送给政府，以利于政府的环境决策；它处理问题方式多样手段灵活，其成员具有较高的社会责任感和奉献精神。环保组织的这些优势是其他机制不能代替的，它的存在和发展是当代公民社会理念以及治理与善治理论的题中应有之义。

二、我国环保民间组织现状

（一）生存状况

改革开放以来，我国的民间环保组织发展起来，这是环境问题日益严重的结果，也是因为政治经济体制改革和环保部门的开明态度为其开创了一定的空间，国民环保意识的提高，媒体网络的推动以及境外环保组织的影响也成为重要的动因。自1978年起到上世纪90年代初，中国环保民间组织走过了诞生和兴起阶段；1978 年5月，中国环境科学学会成立，这是最早由政府部门发起成立的环保组织。中国第一个真正意义上的环保民间组织是1994年3月经过一番注册波折才于北京成立的“中国文化书院绿色文化分院”，始此，我国的其他环保民间组织相继成立。它们可以分为四类，一是由政府部门发起成立的环保民间组织，如中华环保联合会、中华环保基金会、中国环境文化促进会，各地环境科学学会、环保产业协会、野生动物保护协会等；二是由民间自发组成的环保民间组织，如“自然之友”、“地球村”、环保志愿者群体、网络通联型组织及其他民间机构等；三是学生环保社团及其联合体，包括学校内部的环保社团、多个学校环保社团联合体等；四是国际环保民间组织驻大陆机构。

2005年7月至12月，中华环保联合会首次在全国范围内组织开展了“中国环保民间组织现状调查研究”工作，并于2006年4月22日发布了《中国环保民间组织发展状况报告》。根据这份报告，截至2005年底，我国共有各类环保民间组织2768家，其中，政府部门发起成立的环保民间组织1382家，占49.9%；民间自发组成的环保民间组织202家，占7.2%；学生环保社团及其联合体共1116家，占40.3%；国际环保民间组织驻大陆机构68家，占2.6%。现有从业人员22.4万人，其中全职人员6.9万，兼职人员15.5万。这些环保民间组织的分布主要集中在北京、天津、上海、重庆及东部沿海地区；其次是湖南、湖北、四川、云南等生态资源丰富省份；其他地区的环保民间组织相对较少。我国环保民间组织在各级民政部门正式注册登记率较低，仅为23.3%；有63.9%的在单位内部登记（学生环保社团在学校登记）或工商注册为民办非企业；有部分环保民间组织未办理任何注册登记手续。我国环保民间组织环保民间组织最普遍的资金来源是会费，其次是组织成员捐赠、政府及主管单位拨款和企业捐赠等。

（二）活动方式

我们先来列举一下近年来中国环保民间组织所开展过的活动，主要有：保护藏羚羊、保护滇金丝猴、保护怒江、26度空调行动、质疑圆明园湖底防渗工程、倡议“树葬”、反对金光集团APP云南圈地毁林、保护母亲河行动、中国环境科学学会发起“两岸四地环境论坛”和“千乡万村环保科普行动”、中华环保联合会公开征集对国家“十一五”环保规划意见和建议活动、中华环保联合会举办“环境与发展中国论坛”和“九寨国际环境论坛”、中华环境保护基金会设立“中华环境奖”和“中国野生资源保护奖”、中国环境文化促进会创办“环境文化节”、环境新闻工作者协会创设“拜耳青年环境记者奖”和“地球奖”、“自然之友”开通“环境教育流动教学车”、阿拉善SEE生态协会发起“SEE守望家园行动”、污染受害者法律援助中心开通免费服务热线、世界自然基金会启动保护生命之河长江项目、“绿色和平”抗议惠普公司在华销售有毒电子产品、“绿色和平”组织志愿者远赴巴布亚新几内亚拯救天堂雨林。

这些具体活动可以概括为这样几个方面：保护生物多样性、保护河流、对公众进行宣传教育、开展科学研究、支持环保产业、参与环保政策的制定、对环境污染受害者进行援助、参与国际环保交流。可以看出，经过这些年的发展，我国环保组织的活动方式和领域渐渐多元起来，不再停留在观鸟、捡垃圾、喊口号这样的层面上了，而是发挥了实质和深刻的作用。

（三）存在的问题

1.法律规定的不完善。对于我国的环保民间组织来说，能否继续发展并发挥其应有的作用主要取决于法律规定的完善与否。组织的性质归属、享有权利的不明确、准入制度不健全等法律问题都严重制约着环保民间组织的进一步发展，而现存的法律条款大多散见于各种相关法律规定当中，不仅自身难成体系，而且也不便于操作。这一问题将在下一部分详细说明；

2.活动资金严重短缺。其实环保组织的活动经费来源比较广泛，包括会员缴纳会费、政府拨款资助和各种形式的民间捐助等等。但由于我国的环保民间组织发展上不完善，对于各种资金的来源渠道仍存在着许多的障碍，组织会员较少、政府拨款存在倾向性、捐助制度不健全、企业环保意识差等原因又都造成了如今资金短缺的现状；

3.组织整体水平较低，社会公众缺乏信任。虽然在西方社会民间组织的发展已经达到了相当完善的程度，但对于中国来说，民间组织尤其是环保民间组织仍处在低水平的发展阶段。组织内部管理的混乱、结构设置简单粗糙、成员素质不高都导致了其对外的影响力较低，直接的后果就是公众对这种组织怀有不信任感和漠视的态度。

此外，由于我国特殊的地理、文化、历史等因素，还造成了环保民间组织的空间分布不均衡、社会地位不被认可、会员发展困难重重一系列的弊端，这些都是现存中国民间环保组织亟待解决的问题。

三、我国现行与环保民间组织相关的法律规定以及对其的法社会学审视

（一）现行的法律规定

1.宪法。《中华人民共和国宪法》第二条第三款规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，确认了公民参与社会管理的权利和结社权。

2.环境法律。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和蔼个人进行检举和控告”，第八条规定“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，有人民政府给予奖励”，第三章“保护和改善环境”中规定的都是政府的权限和职责，第四章“防治环境污染和其他公害”规定的大都是企事业单位的环境义务；其余环境单行法一般比照基本法的规定；环境影响评价法中有鼓励公众参与和听取公众意见的条款。

3.专门规定。目前只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，国家税务总局发布的《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》以及民政部发布的《取缔非法民间组织暂行办法》等规范性文件，主要规定了管辖、登记、监督管理和罚则，没有关于这些组织的性质、地位、作用、职能等方面的规定。

4.其他。散见于其他法律法规中有关环保民间组织的规定比较少，《民法通则》第五十条规定了机关、事业单位和社会团体法人资格的取得，第七十七条规定社会团体的合法财产受法律保护；行政诉讼法和民事诉讼法中规定社会团体可以被委托为诉讼代理人，社会团体对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。

（二）对上述规定的法社会学分析

从上述分析可以看出，我国在民间环保组织的法律规制方面，不能说是真空，但也算是“空气稀薄”了，其取向是控制型的而非培育型的，第三部门的重要性和现代公民社会的理念没有在其中体现出来。

1.从对环保民间组织的定位和成立条件来看：

一是前述环境基本法中的笼统规定使得环保民间组织的性质作用等未被明确化，侧重于对政府和企业的规定也使环保民间组织这一重要的环保力量缺失了，也就是说在环保事业中第三部门和公民社会缺失了，显然，这仍然是基于政府―市场的二元思维方式的表现。笔者认为，为体现政府、企业、社会三方共同作用于环境保护，应在环境基本法中增设一章关于公民和组织在环境保护中的具体权利义务规定；

二是在管理机制上采取登记主管机关（民政部）和业务主管单位的双重管理违背了民间组织最重要的自治性和民间性。作为非营利的、非政府的、志愿性的第三部门组织，在不危害国家利益、社会利益和他人利益的前提下，其活动宗旨、范围、方式、决策等各个方面都应当是全体成员共同和自愿决定的，而不应该受到任何外界的强制干预，否则就失去了其存在的意义。那么，要求民间环保组织必须有业务主管机关的规定就变成了一种积极的干预，违背了第三部门的根本特征。我们认为对公益性的环保民间组织的成立可以从“许可制”转变为“备案制”，以利于其生存和发展；

三是在成立条件上门槛较高，如规定应当“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员，个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个”，应当“有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金”，并且“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”，登记管理机关不予批准筹备。这样的条件限制令许多环保民间组织望而却步，这也是其注册率低的一个重要原因。现代公民社会理念的核心就是强调公民对国家和社会事务的参与，而民间组织是公民参与的重要载体，设置过高的条件无异于在社会管理中将民间组织拒之门外，也堵塞了公民参与社会事务的渠道之一。

2.从环保民间组织的活动依据和权利来看：

一是知情权。这是现代公民社会理念的内涵之一，要求社会的各项信息是公开的和透明的，在环境方面，公民有权利了解自己生活在什么样的环境中和这种环境将面临什么样的改变，这就涉及到了政府和企业的环境信息披露。另外，环保民间组织在知识和精力上较公民个人更有优势，因而确保他们的环境知情权往往更能发挥实际的效用。目前各级政府多进行了政府信息公开，其中也包括环境信息，但渠道仍然不够畅通，企业的环境信息一般是被动公开，一方面企业不愿意公开，另一方面机制构建缺失，公民和组织很难知情；

二是参与权。包括公民有权参与国家环境法律和政策的制定以及有权参与规划和建设项目的环境影响评价。《立法法》第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”，《环境影响评价法》第五条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”， 第十一条规定专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，认真考虑并作出采纳或者不采纳的说明。参与权是现代公民社会理念的核心，是公民表达自己声音的途径，也是第三部门对抗市场和政府失灵的方式，法律应当以更为细致具体的程序设计来保障这种权利；

三是诉讼权。这里主要是指行政诉讼和民事诉讼，现行的行政诉讼法和民事诉讼法都要求直接利害关系人才有权起诉，社会团体可以接受委托代理诉讼，但不能以自己的名义起诉。我们知道诉讼权是一种救济权，诉讼的判决裁定具有强制执行的效力，第三部门组织需要这种更富力量的权利，用行政诉讼对抗政府失灵，用民事诉讼对抗市场失灵；另外，现代公民社会理念倡导利益追求的多元化，不仅仅追求个人的私利，也追求公共利益，公民有权用自己的诉讼权利来对社会公益进行救济，赋予环保民间组织以自己的名义进行公益诉讼的权利，克服公民个人势单力薄的缺陷，不仅形成对政府和市场的制衡，也有利于公民社会的健康发展。

（责任编辑：liushengbao）

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