高级审计师

第八章 建设项目绩效审计

第二节 建设项目绩效审计目标、方法和内容

一、审计目标和内容

(一)审计目标

1.经济性。指在充分考虑工程质量的前提下尽量减少投资成本，包括项目立项、勘察、设计、施工、监理、供货等环节的资金投入和工程造价控制情况。

2.效率性。指项目建设与其所用的资源(如土地、建筑材料、机械、人工等)之间的关系，即一定的投入所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入，包括项目立项、勘察、设计、施工、监理、供货等环节的管理措施、资金使用及项目执行情况。

3.效果性。指项目的预期结果和实际结果之间的关系，也就是说，项目在多大程度上达到政策目标、经营目标以及其他预期效果。包括项目的预期目标实现情况、经济效益、社会效益、生态效益等情况。

(二)审计内容

1.项目建设经济性审查和评价，包括项目立项、招标、设计、施工等各环节的质量、投入和项目造价控制;后评价中还需要考虑项目运营成本是否节约。

2.项目建设行为效率性审查和评价，包括项目立项、招投标、设计、施工等各环节的管理政策、原则、制度、措施、组织结构、资金利用及其执行情况;后评价中还需要考虑建成的项目是否有利于提高运营效率。

3.项目建设效果审查和评价，包括项目的预期目标、经济效益、社会效益以及环境保护设施与工程建设的同步性、有效性。

二、审计程序和方法

(一)需要取得的资料

经批准的建设项目的项目建议书、可行性研究报告，建设单位初步编制的竣工财务决算报表，分部分项工程结算文件等资料。项目建设期间的财务账簿、报表、凭证，相关会议记录、纪要;行业、地区相关经济等指标数据。环境影响报告书、相关签证变更，环保、水利等监督管理部门监测数据等资料。开展项目后评价时还需要取得项目运营期间的财务账簿、报表、凭证，相关管理过程记录、相关会议记录、纪要等资料。

(二)审计取证

绩效审计的审计取证工作过程，主要是收集数据，计算指标，做出评价。各项审计取证工作可平行开展。需要特别注意的是，绩效评价标准有两大类：一类是规范性标准，如有关的法规、制度、相关程序要求等强制性的标准;另一类是推荐或建议标准，如用来衡量绩效的计量标准和其他良好实务与规范化控制模式等非强制性标准。在审计中采用非强制性标准进行评价时，一要注意评价的客观性;二要加强审计人员与被审计单位管理人员的交流沟通，尽量达成双方都能接受的评价标准;三要向专家和权威机构进行咨询，确定评价标准;四要把握好分寸，做到适度评价，尽量减少审计人员的主观判断。

1.审查和评价项目目标达成情况

审计人员开展对一系列建设目标是否实现的复核和比较，主要参照对象是项目可行性研究预测值、行业参考值或同类项目实现值。主要的项目建设目标包括：

(1)工程竣工质量验收合格。建设项目工程质量合格是首要目标，主体工程不合格的项目应当视为建设失败，非主体部位局部质量缺陷应当在竣工验收中指出并及时修补，消除缺陷。

(2)工期控制在设计工期内。建设工期控制在设计工期之内是建设项目的主要目标之一，工期延长应有合理原因。

(3)工程投资控制在项目概算之内。项目概算是初步设计提出的投资控制目标值，其中已经包含了必要的基本预备费和价差预备费。如果工程竣工后总投资突破概算值，应当深入分析原因。

(4)工程施工过程安全受控。建设项目应当以不出现施工安全事故为目标，至少应当确保不出现较大或重大安全事故。

2.审查和评价项目效益实现情况

项目效益实现情况的审计主要考核建设项目运营后实际实现的财务效益、经济效益等指标，重点关注运营技术指标、运营单位财务效益状况及项目财务内部收益率、财务净现值等内容，以定量分析为主。常用指标主要反映项目盈利能力、清偿能力等特征。其中盈利能力方面的指标，主要有总投资收益率、静态投资回收期、财务净现值、净现值率、获利指数、财务内部收益率等指标。清偿能力评价主要围绕项目运营技术指标、运营单位财务效益状况、资产运营状况、偿债能力状况等多项内容，来考察分析项目在寿命期内各年的财务状况及偿还债务能力。主要指标包括偿债备付率、借款偿还期等。

1.审查和评价项目对社会的影响情况

建设项目对利益关系人、周边环境和社会带来的影响，是建设项目绩效审计和评价的重要内容。

1.审查和评价项目持续发展能力

项目持续性审计和评价是指对项目建成投入运营后，项目的既定目标是否能够按期实现，并产生较好的效益，项目业主是否愿意，并可以依靠自己的能力继续实现既定目标，项目是否具有可重复性等事项的考核和评价。可持续性评价主要包括以下几方面。

(1)政策法规因素

包括国家法律法规变化趋势因素、参与该项目的政府部门各自作用和目的、对项目目标的理解是什么;根据这些目的所提出的条件和各部门的政策是否符合实际，如果不符合实际，需要做哪些修改，政策的变化是否会影响到该项目的持续性。

(2)管理、组织和参与因素

如项目管理人员的素质和能力、管理机构和制度、组织形式和作用、人员培训等对持续性的影响。

(3)技术因素

主要包括技术因素对项目管理和财务持续性的影响，在技术领域的成果是否可以被接受并推广应用。对照前评价确定的关键技术内容和条件，分析当地时间条件是否满足所选择技术装备的需求，并分析技术选择与运转操作费用的关系，新产品的开发能力和使用新技术的潜力等。

2.项目管理审计和评价

对项目管理情况的全面审计和评价，要涵盖项目建设管理全过程，包括前期工作、建设实施和竣工验收三个主要阶段，也要覆盖各参建单位。在实践中通常有重点地开展。

(1)项目前期工作管理评价

主要对项目前期工作是否合规开展、是否高效、是否及时取得报批报建手续并完成征地拆迁保证项目开工需要等进行评价，也要结合后续建设实施中发现的问题评价前期工作质量。

(2)项目实施工作管理评价

主要对项目施工管理(包括安全质量工期等管理工作)、勘察设计管理、监理管理、技术和咨询管理等逐项作出评价。

(3)项目竣工阶段管理评价

主要对项目组织合同完工结算、编制竣工决算、结转固定资产、组织生产培训和试生产、移交生产部门等工作管理情况进行评价。

(4)项目运行管理评价

主要对是否达产、是否保证运行时间、质量缺陷是否及时消除保证运行等事项开展评价。

（责任编辑：gx）

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