国土空间规划师

城镇化实质决定其长期性 
实现全面建设小康社会的目标，需保持经济快速增长，其关键因素在于挖掘劳动力转移和非农产业的潜力，这都以城镇化的发展为前提。城镇化是一项促进经济长期增长的战略性选择。有序推进城镇化过程，就是不断推动经济和社会发展的过程。统筹城乡发展，提高城镇化水平，可以改善城乡经济结构，拓展经济发展空间，有力促进国民经济良性循环和社会协调发展，是解决“三农”问题和城镇就业问题的有效举措。 
新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国城镇化取得了积极进展，城镇化水平从1978年的17.9％提高到2003年的40.5％，年均增长0.9个百分点，其中，1998年以来，年均增长1.4个百分点以上，在带动经济社会发展中发挥了重要作用。国家统计局副局长邱晓华透露，根据测算，到2010年，我国需要将1.1亿农村人口转移为城镇人口，而到2050年时，这一数字将达到5.5亿，届时我国的城镇化率将达到70％。 
城镇化是社会、经济、环境多因素交织在一起的复杂过程，城镇化的重点是创造农村人口进得来、留得住的环境，把农民变成市民。城镇化既有“量”的一面，还有“质”的一面。城镇化的实质，基本上应包括：身份的“化”，即由农民转变为城镇居民；从事产业的“化”，即从农业转变为非农产业；生活方式的“化”，即从分散的、较单一的农村生活方式转变为集中的、多样化的城市生活方式，包括居住形态从分散、较独立型的居住转变为集约的、社区型的居住；观念上的“化”，从文化水平较低的农民转变成具有较高文化和文明素养的市民。因此，实质上的“化”将是一个很长的历史过程，对城镇化是一个长期的过程要有足够的思想和物质准备，必须循序渐进地逐步实现。 

    城镇化面临的挑战具有长期性 
1．大量农村富余劳动力和有限城镇吸纳能力的矛盾将长期存在。 
2003年末城镇登记失业率为4.3％，比上年末上升了0.3个百分点。若城镇化率按年均增长1个百分点计算，2020年将达到57％，城镇总人口8.28亿，比2002年增加3.26亿（包括城镇人口自然增长0.37亿）。即从现在到2020年，将有2.89亿农村人口向城镇人口转化，年均增加城镇人口1811万人，年均需要新增就业岗位830万个。即使到2020年，农村人口比2002年减少1.6亿，但仍有6.2亿，富余劳动力仍然大量存在。城乡“二元结构”的影响会在较长时期内存在。 
农民进城留不下的问题突出。一是农民进城的成本过高，农民工的低工资、低收入，使他们无法实现在城镇买房定居的愿望，大多数进城农民长期处于流动状态。二是城镇的财政支出和公共产品提供以城镇户籍人口为依据，进城农民因身份所限，无法享受城镇人口的待遇和各项公共服务。三是建立城乡统一的劳动力市场困难重重，目前，许多地方政府不愿意接纳进城务工的农民，一些政策排斥外来农民工，因为大量农民工涌入，一方面对城镇基础设施、社会治安、下岗职工安置等带来了压力。 
2．城镇人口、资源、环境的矛盾突出。 
全国城镇年产生活垃圾1.5亿吨，每年以8％～10％速度增长；垃圾存量60亿吨，占地5亿平方米；垃圾处理率50％，只有10％达到无害化处理标准。 
全国70％城镇缺水；90％的城镇水域和65％的饮用水源受到不同程度的污染，50％重点城镇集中饮用水源不符合取水标准；污水处理率36％；水污染造成经济损失为GDP的1.5％～3.0％。 
一些城镇的基础设施不配套，整体功能不强，带动能力薄弱，还很不适应新阶段经济社会发展的需要。大城市普遍交通拥堵、污染加剧、事故增多。城镇防灾能力薄弱，灾害损失日趋严重。在城市高速发展的过程中，城市自然和历史人文资源受到了很大的破坏。 
城镇化率若按年均一个百分点增长，则每年需新增住房3～4亿平方米，建设用地1800平方公里，生活用水14亿立方米，建筑耗能64亿千瓦时，以及土地开发资金2700～3600亿元，此外，年均新增产出生活垃圾1000万吨，排放污水11.4亿立方米。 
同时，为提升现有5亿多城镇人口的生活质量，需要解决住房，文化教育、体育和商业设施，道路，交通，绿化，供水，排污，和环境保护等诸多问题。城镇面临的水资源、能源、土地资源短缺和环境问题将更加突出。3．城镇运营管理体制不顺。 
突出表现在城镇土地、交通、防灾减灾、水资源和能源管理等方面。不少地方政府超越自身发展条件，盲目扩张，多圈地、早圈地，浪费土地资源；一些地方片面追求以地生财，超强度开发，损害人居环境。有的地方以促进市场化经济为幌子，将市政基础设施卖给私人经营管理，政府连最终经营者是谁都不知道，更谈不上管理，无法保证居民对市政公用设施的基本需求。 
近几年来，违规乱办工业园区、开发区的现象比较严重。许多地方并没有引来多少工业项目，却圈占了不少土地甚至是农民的耕地，有的地方的工业园区面积已经占到县域面积的10％甚至20％以上。其结果是，农民的土地被大量低价征用、高价出让，土地增值的收益绝大部分转化为经营城市、建设城市的资金，农民得不到土地增值带来的收益，并产生了大量失地农民。这些失去赖以生存的土地的农民，没有能力在城镇就业，出现了一批种田无地、打工无岗、低保无着的“三无”人员。农民出现由隐性失业转为显性失业的情况，这样的城镇化不是健康的城镇化。保证城镇化健康发展的管理体制需要一个较长的时间才能理顺。 
 
    促进城镇化长期协调健康发展的对策建议 
1．提高对城镇化的认识。 
一定要坚持以人为本，树立和落实科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的思路来认识和看待城镇化问题，通过推进城镇化来转移农村人口，增加农民收入，扩大消费需求，促进城镇和农村、经济和社会的全面协调发展。 
应加大力度建立农民职业培训制度，除了加强农村义务教育，还应积极开展对农民的职业技能培训，把如何进城就业作为培训重点，提高农民工的素质和就业能力。把农民工的住房、子女教育、享受公共服务等问题纳入城镇规划，多渠道加以解决，并逐步使进入城镇的农民工享受与城镇居民同等的待遇。建立农民工的养老保险制度，解除进城农民工的后顾之忧。加快建立失地农民的生活保障制度。一方面，在征地过程中应切实尊重农民的土地产权，探索让农民获得长期收益的征地办法；另一方面，政府应从征地收入中提取一部分，建立失地农民的养老保险，真正让农民分享工业化和城镇化的成果。 
2．促进城镇化与经济协调发展。 
城镇化是工业化伴生的必然现象，城镇化水平与地区经济发达程度成正相关的关系。只有发展经济，创造了更多的就业岗位，城镇化水平才可能扎实地提高，但并非城镇化水平越高越好。从我国近些年的实践来看，城镇化过程出现了急功近利和盲目无序发展的倾向。要协调经济发展与城镇化的关系，既要继续提高城镇化水平，又不能盲目推进。 
中国城镇化的地区差异大。除京津沪外，广东超过了55%，西藏则只有19%左右。各省、市、地区要根据自己的实际情况积极稳妥地发展，不要相互攀比。 
在城镇结构上，要大、中、小并举。中共十六大报告提出的“坚持大中小城市和小城镇协调发展”，是中国城镇化战略的核心，需引导都市连绵区的健康发展，加强大城市和中心城市的辐射带动作用，重视城市周边地区小城镇的可持续发展。目前需抓好现阶段确定的1887个重点镇的发展。 
3．进一步加强规划工作。 
城镇化是一个系统工程，涉及方方面面，规划是一切工作的龙头，规划应该结合当前的实际情况和未来发展的需要，以区域为平台，协调整合各类空间规划，明确空间规划与社会经济发展规划的关系，形成统一的空间规划体系。规划的制定要贯彻中央精神，结合各地、各部门的具体情况，听取各方面的意见，并要根据五个统筹的方针进行审议，经过专家论证评审，以及人大、政协的审议，以提高决策科学性与民主性。 
4．创新制度，改革政策。 
为提高我国的城镇化水平，推进农村人口向城镇转移，应根据统筹城乡发展的要求，对现行的一些政策措施，包括户籍、土地、就业、社保、财政、教育、卫生、公共服务等方面的政策措施进行清理，使进城务工农民进得来、留得住，并逐步转变为城镇居民，真正实现农村人口向城镇的转移。

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