公开选拔领导干部

近年来，xx区司法局按照司法部要求，大力加强司法行政基础建设，司法所规范化建设取得了明显成效。目前，全区共成立司法所20家，全部达到了规范化要求，做到了“四个规范、一个加强”，即：人员配备、硬件建设、软件建设、队伍管理规范和保障措施得到加强，从而为落实基层司法行政工作奠定了基础。

1、采取有力措施，做到“四抓并举”。一是抓认识。组织学习上级有关加强司法所规范化建设的指示精神，通过与人事、财政等部门反复讨论、赴先进单位实地考察、专题研究等多种方式，就新形势下如何抓好司法所规范化建设形成共识。二是抓试点。该区于2002年初，在东善桥镇进行了试点，由该镇政府专门拨款建一幢二层楼房，作为司法所办公用房。区司法局组织资金和人员帮助该所进一步加强了硬件建设，完善软件资料和内部管理。在此基础上，由区政府在东善桥镇召开了全区司法所规范化建设现场会。区委副书记、区政府常务副区长均到会做了重要讲话，各镇、街道分管领导参加会议。三是抓推广。将全区分为5个片，由局领导带队，与所在片的镇（街道）领导进行协调，从落实司法所的办公用房入手抓规范化建设。同时，组织司法所长到进度快、工作开展好的司法所参观学习，查找不足、相互促进。四是抓宣传。通过xx电视台、xx广播电台、xx日报社等新闻媒体，连续播放、刊登司法所的性质、职能及职责，让广大干部群众充分认识了解司法所，支持司法所的工作。

2、对照上级目标，实现“四个规范”。一是人员配备规范。该区司法所专项司法行政编制41名，在对原有19名司法助理员进行确认的基础上，区司法局与各镇（街道）党委协调，将5名符合条件的行政人员转入司法所，对行政编制缺额人员，由人事部门统一向社会招考了17名公务员。又由每个镇（街道）聘用1名非行政人员、司法所自聘1人，充实了司法所力量。通过努力，基本做到一般镇达到4人，较大镇达到了5人，并指导司法所对所有人员进行分工，落实岗位职责。二是硬件建设规范。各镇（街道）在机构改革任务繁重、办公用房紧张的情况下，纷纷调配办公室，共出资70余万元将办公室装修一新。全区20个所办公用房由过去的700多平方米增加到2460平方米，房间数由25间增加到85间。平均每个所123平方米，设置所长室、调解室、档案室、办公室和“基层法律服务所完成脱钩改制后，已成为“自愿组合、自我管理、共同出资、共担风险”的合伙制社会法律服务机构。经过一年多运行，我市基层法律服务所及其从业人员总体状况是：一方面在主观方面普遍增强了担忧心理、求富心理、进取心理和期望心理；在客观方面仍然接受司法行政机关和基层人民政府委托，配合当地司法所协助承担调解民间纠纷、普法宣传、法律援助、148法律服务等司法行政工作，参与基层民主法制建设，但积极性、主动性、责任心明显下降；在自身建设上大多数服务所都改善了硬件设施，重新选址，装修办公房，添置了新型办公用具及通讯设施。另一方面也暴露出各种问题，诸如内部分工不明确，业务开展不顺畅，办案质量不讲究，财务管理不规范，卷宗材料不齐全，内部人员不团结，制度建设不完善，合伙人员不到位等等。笔者认为，加强基层法律服务所管理已成为迫切议题。妥善处理和解决这些问题必须加强管理，摆脱目前自上而下对基层法律服务所管理“缺乏过硬依据、缺少必要手段”状态，解决好“准确定位、资格准入、严格监管手段”等三个方面的问题：

一是准确定位问题。基层法律服务所从诞生起直至现在完成脱钩改制的十多年发展时间，其定位一直处在不确切和不连续的变化状态中。基层法律服务所从最初的“事业法人体制”，实行与乡镇政府司法所“政事合一”、“合属办公”；到按照“国办发[2000]51号”和“清办函[2000]9号”文件精神艰难地完成脱钩改制，“不再属于行政挂靠机构或事业单位，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制，成为符合法律中介服务行业规制的合伙制执业组织形式”；再到目前张福森部长在全国司法厅（局）长座谈会上，要求从基层法律服务所立足社区、亲民近民、服务便利、收费低廉等特点，以及在满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求等特殊作用出发，将大中城市基层法律服务工作职能定位在“以街道社区为依托，面向基层、面向社区、面向群众，提供公益性、非营利性法律服务”上，使得基层法律服务定位在短时间内出现政策上的反复性和不连续性，以及定位本身带来的难以把握性和难以操作性。

其一，关于“以街道社区为依托，面向基层、面向社区”。这一定位很好理解，是指基层法律服务要面向最基层，立足社区，亲民近民，为广大公民提供最便捷的法律服务，使之成为法制需求渗透到每一社会角落的重要载体。但大家是否意识到，这一规定的同时也明确限定了基层法律服务的活动范围和执业区域！试想，目前的社区法律需求是否能够满足基层法律服务的基本生存需求？供需是否能达到基本平衡？在已经脱钩改制的今天，只有当社区的法律需求供不应求时，基层法律服务所才有生存的可能，除此之外只能自生自灭。既然如此，“面向群众”又从何体现？

其二，关于“提供公益性、非营利性法律服务”。何为公益性？非营利性？公益乃公共的利益，多指群众性福利事业，通常表现为“使社会广大公民获得利益而不谋求回报”，往往是国家和政府职能的重要体现；非营利性乃不以赢利和获得利润为目的，行为本身注重和追求的是社会利益而非经济利益。因此，非营利性常与公益性结伴而行。但“提供公益性、非营利性法律服务”的定位与脱钩改制后合伙制基层法律服务机构的要求相去甚远。试想，如果完全符合公益性、非营利性要求，合伙制基层法律服务所将如何生存？何以为计？即便可以符合“收费低廉”要求适当收费，又如何把握以公益性、非营利性为目的的有偿服务收费标准？尽管“收费低廉”，但“收费低廉”本身与公益性、非营利性要求是否相互矛盾？

其三，关于“满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求”。这一点，在基层法律服务的职责中属于“应当履行法律援助义务”一类，而且义务有限。除此之外，笔者认为，“满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求”职责不应当由基层法律服务所担当，因为，“满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求”在本质上属于法律援助范畴，属于政府职能范畴，是应当由政府发挥公共职能，通过完善法律救济制度（如大力发展公职律师等）渠道解决的问题，而作为符合法律中介服务行业规制的合伙制基层法律服务所及其人员不具备这些社会公共职能。因此，从另外一个角度讲，“城市低收入阶层和弱势群体”也不应当成为基层法律服务的对象。

二是资格准入问题。基层法律服务存在的一个普遍问题是对从业人员执业资格要求过低，资格准入没有提上议事日程。不论是司法部的59、60号令，还是于8月1日生效的《江苏省合伙基层法律服务所管理试行办法》，都对从业人员的执业资格要求过分宽泛。如司法部的60号令第六条规定:……,“具有高中或中等专业以上学历；品行良好；身体健康；拥护宪法,遵守法律,有选举权和被选举权”的人员，可以经考试取得基层法律服务工作者执业资格。

宽泛之一：对从业人员的教育背景和知识储备水平要求过低。虽然学历本身并不等于水平和能力，但对于从事专业法律服务、担当着维护当事人合法权益、维护法律正确实施、促进社会稳定和经济发展的专业人员来说，仅仅具备基础教育水平是远远不够的。人的受教育水平在一定程度上决定了人的素质水平。由此从这点看，基层法律服务工作者在起跑线上就输给了律师。

宽泛之二：对从业人员的综合素质要求过于模糊。何为“品行良好”？在具体实施和考核中有什么大致标准？品行良好的依据是什么？品行良好的依据和标准由谁掌握？品行良好的评价由谁作出？等等，等等，诸如此类的问题在理论和实践中都没有明确和解决。如此，导致造成了基层法律服务人员队伍总体素质不高的现状。

三是严格监管问题。总体上，对基层法律服务所监管缺乏有效着数，集中表现在对违反义务规定的执业机构和人员缺乏有力处置手段。虽然司法部的59、60号令和《江苏省合伙基层法律服务所管理试行办法》，都对执业机构和从业人员的权利、义务作了明确规定，但却缺乏对执业机构和从业人员违反义务规定的行为处罚规定，或者已经设定的处罚规定和手段形同虚设，导致实践中管理部门对执业机构和从业人员的严重违规违纪行为缺少有力处置方法和手段。

表现之一：能够使用的处罚手段畸轻，根本无法达到惩诫目的。司法部《59令》第42条、《60号令》第55条，分别对执业机构的11种行为和从业人员的19种行为设定了处罚措施，但能够使用的处罚手段仅仅限于“由所在地的县级司法行政机关予以警告”，而实践证明，使用警告手段的效果微乎其微，根本无法达到惩诫目的。虽然《59令》在第46条规定了“司法行政机关对基层法律服务所实施行政处罚的同时，应当责令该所限期整改。期满仍不能改正，不宜继续执业的，由组建单位予以停办，报请地级司法行政机关予以注销”的内容，但注销岂能解决一切问题？执业机构注销后，一是减少了当地的法律服务资源，削弱了为基层服务的力量，二是原有的大多数从业人员仍将择所而居，继续从事基层法律服务工作。总体上减少的一个甚至几个所，并未从根本上改善基层法律服务的现状，因为归根结底还是原有的那些人在执业，除个别依照《59令》第45条规定处罚的所主任（《59令》第45条规定：“司法行政机关对基层法律服务所实施行政处罚的，应当同时追究负有管理失误责任的该所主任的责任，严重者予以撤职或者解聘”）。

表现之二：已经设定的具有威慑力性质条款不便使用。首先是司法部《59令》第42条、《60号令》第55条中设定的处罚手段：“有违法所得的，按照法律、法规的规定没收违法所得，并由地级司法行政机关处以违法所得三倍以下的罚款，但罚款数额最高不得

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