中级经济师

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中级金融专业知识与实务：金融监管的框架和内容

一、银行业监管的主要内容与基本方法

(一)银行业监管的主要内容

银行业监管的内容主要包括市场准入监管、市场运营监管和市场退出监管。

1.市场准入监管

市场准入监管是指银行监管机构根据法律法规，对银行机构市场准入、银行业务范围和银行从业人员素质实施管制的一种行为。银行监管机构对要求设立的新银行机构，主要是对其存在的必要性及其生存能力两个方面进行审查。具体要求银行必须有符合法律规定的章程，有符合规定的最低额注册资本，有具备任职专业知识和业务工作经验的高级管理人员，有健全的组织机构和管理制度，有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施等。

市场准入监管应当全面涵盖以下几个环节：

(1)审批注册机构。进入金融行业必须按照金融法律法规的要求，在具备相应条件的情况下，向银行监管机构提出申请。经银行监管机构许可后，领取营业执照才能进行经营活动。审批机构，一方面表明银行监管当局允许经营金融产晶的机构进入市场，并将依法对其进行监督;另一方面也表明进入市场的银行机构将接受银行监管机构的监管，并合法开展业务。

(2)审批注册资本。审批注册资本是指银行监管机构必须对进入市场的机构进行最低资本限制，并对资本金是否及时入账、股东资格、股东条件和股本构成等进行监督审核。在市场经济条件下，金融机构必须以其资本来承担全部的风险和亏损。因此设立银行机构的首要条件之一，是必须保证要有一定数量的注册资本来承担可能的风险和亏损。(3)审批高级管理人员的任职资格。审批高级管理人员的任职资格是指在市场准入过程中，银行监管机构应当对银行机构的法定代表人及其他高级管理人员的任职资格进行审查。未经审查同意，其董事会不得进行聘任。人力资源是银行机构设立的绝对必要的因素。一定数量的合格专业人才是保证银行机构合法经营、稳健经营和健康发展的基本条件。对银行机构高级管理人员任职资格的审批，可以保证银行机构掌握在合适人员的手中。确定任职资格的标准主要有以下两个方面：一是必要的学识水平，二是对金融业务的熟悉程度。一般有严重劣迹的人员不得担任银行机构的高级管理人员。

(4)审批业务范围。审批业务范围是指银行监管机构对进入市场的机构必须进行业务范围的管制。不论是实行分业经营、分业监管体制的国家或者是实行混业经营、集中监管的国家，银行机构经营的业务范围都有一定程度的限制。只是限制的范围、程度和方式有所不同。相比较而言，实行分业经营、分业监管的国家的限制程度较强。审批业务范围是保证银行机构合法经营的需要。银行监管机构审批银行机构业务范围的主要依据是市场需求以及机构的实力、管理层的经验和能力，总的要求是银行必须对它所从事的所有业务活动要有充分的控制能力。同时，也必须考虑到银行监管机构的监管能力及监管从业人员的素质等，银行监管机构要确信自己有能力对这些业务活动进行有效的监管。

在我国，根据《商业银行法》的规定，设立银行机构必须具备以下条件：①有符合规定的银行章程。②有符合规定的注册资本额最低限额。③有具备任职专业知识和业务工作经验的董事(行长)和高级管理人员。④有健全的组织机构和管理制度。⑤有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施。⑥符食其他审慎性条件。 2.市场运营监管 市场遥营监管是指对银行机构日常经营进行监督管理的活动。虽然市场准入监管在准入控制环节进行了严格的审核，但并不能保证银行机构在日常经营中稳健运行，银行机构的风险是在日常经营中逐步累积的，因此，市场运营监管任务更重，责任更大。概括起来讲，市场运营监管的主要内容包括以下几个方面：

(1)资本充足性。银行资本是指可以自主取得以抵补任何未来损失的资本，主要包括核心资本和附属资本。资本充足性的最普遍定义是指资本对风险资产的比例，是衡量银行机构资本安全的尺度，一般具有行业的最低规范标准。衡量资本充足性还有其他许多标准，如资本存款比率、资本对负债债总量的比率、资本对总资产的比率等。

根据2013年1月1日起施行的《商业银行资本管理办法(试行)》，商业银行各级资本充足率不得低于如下最低要求;核心一级资本充足率不得低予5%、一级资本充足率不得低于6%、资本充足率不得低予8%。引商业银行应当在最低资本要求的基础上计提储备资本，储备资本要求为风险加权资产的2.5%，由核心一级资本来满足。特定情况下，商业银行应当在最低资本要求和储备资本要求之上计提逆周期资本。逆周期资本要求为风险加权资产的0~2.5%，由核心一级资本来满足。此外，系统重要性银行还应当计提附加资本，国内系统重要性银行附加资本要求为风险加权资产的1%，由核心一级资本满足。若国内银行被认定为全球系统重要性银行，所适用的附加资本要求不得低于巴塞尔委员会的统一规定。此外，中国银监会有权在第二支柱框架下提出更审慎的资本要求，确保资本充分覆盖风险。

为有效控制商业银行杠杆化程度，维护商业银行安全、稳健运行，2015年修订后的《商业银行杠杆率管理办法》规定，商业银行并表和未并表的杠杆率均不得低于4%。该杠杆率是指商业银行持有的、符合有关规定的一级资本净额与商业银行调整后的表内外资产余额的比率。

(2)资产安全性。衡量银行资产好坏程度的方法较多，以传统的业务贷款来讲，采取风险分类方法划分信贷资产质素，即根据贷款风险发生的可能性，将贷款划分成不同的类别。国际通行的做法是分为五类：即正常贷款、关注贷款、次级贷款、可疑贷款、损失贷款，通常认为后三类贷款为不良贷款。风险迁徙类指标是衡量商业银行资产风险变化的程度，表示为资产质量从前期到本期变化的比率，属于动态指标。风险迁徙类指标包括正常贷款迁徙率和不良贷款迁徙率。正常贷款迁徙率为正常贷款中变为不良贷款的金额与正常贷款之比，正常贷款包括正常类和关注类贷款。该项指标为一级指标，包括正常类贷款迁徙率和关注类贷款迁徙率两个三级指标。正常类贷款迁徙率为正常类贷款中变为后四类贷款的金额与正常类贷款之比，关注类贷款迁徙率为关注类贷款中变为不良贷款的金额与关注类贷款之比。不良贷款迁徙率包括次级类贷款迁徙率和可疑类贷款迁徙率。次级类贷款迁徙率为次级类贷款中变为可疑类贷款和损失类贷款的金额与次级类贷款之比，可疑类贷款迁徙率为可疑类贷款中变为损失类贷款的金额与可疑类贷款之比。

资产安全性监管的重点是银行机构风险的分布、资产集中程度和关系人贷款。根据《商业银行风险监管核心指标》，在我国衡量资产安全性的指标为信用风险的相关指标，具体包括：①不良资产率，即不良信用资产与信用资产总额之比，不得高于40/0。②不良贷款率，即不良贷款与贷款总额之比，不得高于5%。③单一集团客户授信集中度，即对最大一家集团客户授信总额与资本净额之比，不得高于15%。④单一客户贷款集中度，即最大一家客户贷款总额与资本净额之比，不得高于10%。⑤全部关联度，即全部关联授信与资本净额之比，不应高于50%。

根据《商业银行贷款损失准备管理办法》，我国银行业监管机构设置贷款拨备率和拨备覆盖率指标考核商业银行贷款损失准备的充足性。贷款拨备率为贷款损失准备与各项贷款余额之比;拨备覆盖率为贷款损失准备与不良贷款余额之比。贷款拨备率基本标准为2.5%，拨备覆盖率基本标准为150%。该两项标准中的较高者为商业银行贷款损失准备的监管标准。

(3)流动适度性。银行机构的流动能力分为两部分：①可用于立即支付的现金头寸，包括库存现金和在中央银行的超额准备金存款，用于随时兑付存款和债权，或临时增加投资;②在短期内可以兑现或出售的高质量可变现资产，包括国库券、公债和其他流动性有保证的低风险的金融证券，主要应对市场不测时的资金需要。

对银行机构的流动性监管主要有以下内容：

第一，监测银行机构的流动性是否保持在适度水平。流动性风险指标包括流动性覆盖率和流动性比例。商业银行流动性覆盖率应当不低予100%，流动性比例应当不低于25%。

第二，监测银行资产负债的期限匹配。监管当局须对银行的流动性资产、流动性负债、长期资产和长期负债以及资产负债的总体结构情况进行监督，使之保持在规范标准的水平。

第三，监测银行机构的资产变化，包括监测银行的长期投资、不良资产和盈雩变化等。

根据《商业银行风险监管核心指标》，我国衡量银行机构流动性的指标主要有：①流动性比例，即流动性资产与流动性负债之比，衡量商业银行流动性的总体水平，不应低予25%。②流动负债依存度，即核心负债与总负债之比，不应低于60%。③流动性缺口率，即90天内表内外流动性缺口与90天内到期表内外流动性资产之比，不应低于-10%。 (4)收益合理性。银行机构一切业务经营活动和经营管理过程的最终目的，在于以最小的资金获得最大的财务成果，银行对自身资产质量和贷款风险的管理，也在于确保其资产的盈利性，收益正是银行机构业务经营成果的综合反映。盈利是其生存和发展的关键，只有盈利;银行机构才能有积累，才能增强抵御风险的实力，才能谋划未来的业务扩展。亏损的积累将导致银行机构财务状况的恶化，削弱清偿能力，出现支付危机。

对银行机构的财务监管主要有以下内容：

第一，对收入的来源和结构进行分析。收入是通过资产获得的，通过对收入来源和结构的分析，可以了解收入的主要来源，以及生息资产、非生息资产的结构，从而判断银行的资产构成是否合理以及资产质量的优劣。

第二，对支出的去向和结构进行分析。支出主要包括经营成本和利息支出。通过对支出去向和结构的分析，可以了解经营成本的高低、银行利息支出，判断银行负债结构是否合理。

第三，对收益的真实状况进行分析。主要包括应收利息、应收未收利息、应付利息、应付未付利息、呆账准备金和坏账准备金的提取等。监管当局必须注意应收未收利息的实际情况，国为按照权责发生制的原则，在一定期限内的应收利息记人当年损益，比例过高会存在收益风险注意应付未付利息的提取情况，应付未付利息提取不足，潜在支出会影响银行未来收益;注意呆账、坏账准备金的提取状况，其提取比例过低，会使财务状况失真，虚增银行利润。

根据《商业银行风险监管核心指标》，我国关于收益合理性的监管指标包括：①成本收入比，即营业费用与营业收入之比，不应高于35%;②资产利润率，即净利润与资产平均余额之比，不应低予0.6%;③资本利润率，即净利润与所有者权益平均余额之比，不应低于11%。

(5)内控有效性。内部控制体系是商业银行为实现经营管理目标，通过制定并实施系统化的政策、程序和方案，对风险进行有效识别、评估、控制、监测和改进的动态过程和机制。

根据2014年9月12日修订的《商业银行内部控制指引》，商业银行内部控制的目标有：①保证国家有关法律法规及规章的贯彻执行;②保证商业银行发展战略和经营目标的实现;③保证商业银行风险管理的有效性;④保证商业银行业务记录、会计信息、财务信息和其他管理信息的真实、准确又完整和及时。

3.处理有问题银行及市场退出监管

从微观上讲，单个银行机构经营的好坏并不重要，但从整体上讲，银行机构经营状况的恶化会导致连锁反应。一个或多个银行机构出现问题甚至倒闭，容易引起存款人挤提存款，产生银行恐慌，其后果将直接威胁银行业乃至金融业的稳定，个别的、局部的金融风险演变为系统的、区域性的金融危机。因此对处理有问题银行及市场退出监管是银行监管的重要内容。

(1)处理有问题银行。有问题银行是指因经营管理状况的恶化或突发事件的影响，有发生支付危机、倒闭或破产危险的银行机构。其主要特征是：内部控制制度失效;资产急剧扩张和质量低下;资产过于集中;财务状况严重恶化;流动性不足;涉嫌犯罪和从事内部交易。

银行监管机构处置有问题银行的主要措施有：①督促有间题银行采取有效措施，制订详细的整改计划，以改善内部控制，提高资本比例，增强支付能力;③采取必要的管制措施;③协调银行同业对有问题银行进行救助;④中央银行进行救助;⑤对有问题银行进行重组;⑥接管有问题银行。

(2)处置倒闭银行。银行倒闭是指银行无力偿还所欠债务并停止经营的情形。广义的银行倒闭有两种情况：①因银行的全部资产不足以抵偿其全部债务，即资不抵债而停业;②锻行韵总资产虽然超过其总负债，但银行手头的流动资金不够偿还目前已到期债务.经债权人要求，由法院宣告银行破产。

处置倒闭银行的措施主要包括：①收购或兼并。即其他健康的银行收购或兼并倒闭银行，包括收购倒闭银行的全部存款和股份，承接全部债务或部分质量较好的债务。利用这种方法，不存在存款人损失的情况，因为所有存款都已经转到倒闭银行的收购或兼并方。②依法清算。清算是终结解散银行法律关系、消灭解散银行法人资格的程序。通过清算，终结解散银行现存的法律关系，收取债权，偿付债务，处理解散剩余财产。在依法清算当中，虽然一般情况下存款清偿是第一位的，但存款并不是全额清偿，存款人可能会面临存款本金和利息的损失。

(二)银行业监管的基本方法

银行业监管的基本方法有两种，即非现场监督和现场检查。如果从银行的整体风险考虑，还应包括并表监管。在进行现场检查后，监管当局一般要对银行进行评级。

(1)非现场监督。非现场监督是银行监管机构针对单个银行在并表的基础上收集、分析其经营稳健性和安全性的一种方式。非现场监督包括审查和分析各种报告和统计报表，包括银行机构的管理报告、资产负债表、损益表、现金流量表及各种业务报告和统计报表等。

非现场监督有三个主要目的：①评估银行机构的总体状况。通过一系列指标和情况的分析，判断银行经营状况的好坏，对银行风险进行预警，以便及时采取措施防范和化解银行风险。②对有问题的银行机构进行密切跟踪，以使银行监管机构在不同情况下采取有效监管措施，防止出现系统的和区域的金融危机。③通过对同组银行机构的比较，关注整个银行业的经营状况，促进银行业安全稳健运行。

(2)现场检查。现场检查是指通过银行监管机构的实地作业来评估银行机构经营稳健性和安全性的一种方式。具体说，现场检查是由银行监管机构具备相应专业知识和水平的检查人员组成检查组，按统一规范的程序，带着明确的检查目标和任务，对某一银行进入现场进行的实地审核、察看、取证、谈话等活动的检查形式。现场检查与非现场监督是密切关联的银行监管方法。非现场监督体现了风险监测和预警的监管原则，而现场检查则是验证银行的治理结构是否完善，银行提供的信息是否可靠，是从实证的角度来发现和预防风险。除银行监管机构自身行使现场检查手段外，还可以委托外部审计师事务所、会计师事务所等外部力量来实施现场检查。

现场检查内容一般包括合规性检查和风险性检查两个大的方面。合规性是指商业银行在业务经营和管理活动中执行中央银行、银行监管机构和国家制定的政策、法律的情况。合规性检查永远都是现场检查的基础，任何银行都必须在合规范围和轨道上经营，任何违规行为在任何国家都是不被允许的，合规性内容的检查在银行存在大量违规经营，有的甚至是恶意经营的情况下.显得尤为重要或不可缺少。风险性检查一般包括其资本金的真实状况和充足程度、资产质量、负债的来源、结构和质量，资产负债的期限匹配和流动性、管理层的能力和管理水平，银行的盈利水平和质量，风险集中的控制情况，各种交易风险的控制情况，表外风险的控制水平和能力，内部控制的质量和充分性等。

(3)并表监管。银行监管的一个关键因素，是银行监管机构要有能力在并表的基础上对银行进行监管。并表监管又称合并监管，是指在所有情况下，银行监管机构应具备了解银行和集团的整体结构，以及与其他监管银行集团所属公司的银行监管机构进行协调的能力。包括境内外业务、表内外业务和本外币业务。

(4)监管评级。银行机构评级是用统一的标准来识别和度量风险，是为了实现银行监管目标，进行有效监管的基础。目前，国际上通行的是银行统一评级制度，即“骆驼评级制度”CAMELS)。CAMELS即Capital(资本)、Asset(资产质量)、Management(管理)、Earnings(收益)、Liquidity(流动性)、Sensitivity(市场敏感性)的简称。这一制度是美国金融监管当局为了统一对商业银行的评级标准而制定和使用的对商业银行的全面状况进行检查、评价的一种管理制度。目前，世界上有很多国家的银行监管机构采用了该制度，围绕资本充足性、资产质量、经营管理能力、盈利水平、流动性及市场敏感性来对银行的经营状况进行检查和评价。

资本充足性包括资本充足率是否达到最低要求，资本构成和变化等。资产质量包括风险资产程度、资产质量及呆账准备情况等。经营管理能力包括银行的业绩、业务策略、管理机构、高层人员变化、对银行法规的遵守、报表的质量、内部检查报告、外部检查报告以及信贷、流动资金、利率、外汇等风险的内部控制情况。盈利水平包括盈利的增长及走势、收入来源、支出情况、财务的实现与预算的比较、平均股东资金的回报率、股息政策及派发率等。流动性包括库存现金、超额储备、资产流动比例、存贷款比例等。市场敏感性即银行资产、负债对于各项市场变化因素的敏感程度，包括利率、汇率、市场价格等。市场敏感性是测试银行业务对市场变化的反映程度，有效的敏感性管理有助于银行充分认识内在风险、准确判断资产价值，并及时对市场风险做出有效反应。

在对银行经营情况检查后，要进行综合评级。为在我国建立规范统一的商业银行监管评级体系，中国银监会发布了《商业银行监管评级内部指引(试行)》。它是在借鉴国际通行的骆驼评级法的基础上，结合我国商业银行和银行监管队伍的实际情况而设计的。它确定了具有中国特色的“CAMELS+”的监管评级体系。即对商业银行的资本充足、资产质量、管理、盈利、流动性和市场风险状况六个单项要素进行评级，加权汇总得出综合评级，而后再依据其他要素的性质和对银行风险的影响程度，对综合评级结果做出更加细微的正向或负向调整。综合评级结果共分为6级，其结果将作为监管机构实施分类监管和依法采取监管措施的基本依据。对于评级结果为5级和6级的高风险商业银行，中国银监会将给予持续的监管关注，限制其高风险的经营行为，要求其改善经营状况，必要时可采取更换高级管理人员、安排重组戡实施接管、甚至予以关闭等监管措施。2014年修订后的《商业银行监管评级内部指引》，使评级结果更为充分、科学地反映非现场和现场监管信息，并用于指导市场准人和监管资源配置，使市场准入现场和非现场三种监管手段成为银行业金融机构防范单体风险的持续过程和统一整体。

（责任编辑：xy）

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