中级审计师

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审计法修订系列解读

审计法修订的时间效力

对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督

修订后的《审计法》第二十一条将原《审计法》第二十二条修改为：“对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督，由国务院规定。”

本条修改主要有以下几点考虑：

第一，以“国有资本”取代“国有资产”。因为出资人即股东的权益不是实物形态的资产，而是以资本权益形态体现的财产权利。只有“国有资本”才能形成股权，才有是否控股的问题，而“国有资产”本身并不能控股。

第二，将国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构纳入审计监督范围。随着我国国有金融机构股份制改革的不断深化，纯粹国有的金融机构将越来越少，取而代之的是股份制等多种所有制形式的金融机构，如不将其纳入审计监督范围，大量国有资产将得不到有效的审计监督。

第三，对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督，有其特殊性。之所以规定对这类单位进行审计监督由国务院规定，主要是考虑到其具有的特殊性。有观点认为，这种特殊性在于此类单位的投资者不仅仅是国家，因此审计机关接受国家这一大股东的委托实施审计应考虑其他中小投资者的利益，应征求其他投资者的意见，按公司治理的程序办理。我们并不赞同这一观点。我们认为，审计机关之所以对这类单位进行审计监督，是由于它们接受了国家财政资金，或者说使用了纳税人的钱，国家或者说人民才要委托审计机关对其进行审计监督，审计机关的委托人不是作为大股东的国家，而是作为公共利益维护者、人民利益代言人的国家，审计机关行使的是公权力。这也才是审计机关为什么有权对被审计的企业、金融机构进行处理、处罚的根据。如果审计机关是股东委托的审计，是不可能处理处罚委托人自己单位的。事实上，按照国际惯例，国家审计对一切使用财政资金的、使用国有资产的，甚至只要涉及公众利益的单位，都有权审计，只不过考虑到我国有国有资本的企业、金融机构众多，国家审计监督不过来，本着抓大放小，突出重点的方针，可以规定审计机关只对国有资本占控股或者主导地位的企业、金融机构进行审计监督。

正因为如此，审计机关对这类单位独立行使审计监督权，不应受其他投资者的影响。但也应当承认，对这类单位，特别是上市的和中外合资的企业、金融机构的审计监督，仍有一定的特殊性：一是这类单位的投资者众多，有的涉及到境外，其社会影响、政治影响比较大，对其进行审计监督的政策性要求比较高；二是国有资本的控股地位既有绝对控股，也有相对控股，确定起来比较复杂；三是《公司法》规定了一套对股份有限公司的监督机制，审计机关的审计监督如何与之相衔接，如何避免影响市场主体间的公平竞争，还值得研究。因此，审计机关对这类企业、金融机构的审计监督，在监督程序上应与对纯粹国有的企业、金融机构的审计监督有所区别。修订后的《审计法》仍然授权国务院对审计监督这类企业、金融机构作出规定。

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