申论

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村民委员会是我国农村基层群众性自治组织,它的任务是办理本居住地区公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会的设立是我国1982 年宪法的一大特色,它一方面说明村民委员会不是国家政权机关和组织,不具有国家强制力,另一方面说明它是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织的性质,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,是我国实行一切权力属于人民的重要途径和形式。

民主监督是村民自治的保障性环节,它以村务公开、民主理财和民主评议村干部等为主要形式,监督和约束村干部的行为和村委会的工作。因为任何一种权力都具有腐败的倾向,只要缺乏有效的监督,就会变成掌权者谋取私利的工具。只有有效的民主监督,才能制约村委会成员的行为,否则民主决策和民主管理就会变调,成为个人或少数人的行为。同时,加强民主监督,又是解决目前我国农村中一些突出矛盾和问题,理顺干群关系的关键手段。从目前“四个民主”的运行来看,民主监督恰恰又是一个最薄弱、最难以发挥效率的环节,对此必须引起高度重视。

一、村民自治中民主监督存在的问题

1.被监督者权力过于强大。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,广大村民是村里大小事务的最终决定者,村委会只是管理的主体,其行为必须向广大村民负责。但在实际过程中,由于历史的原因,村委会成员常以村官自居,习惯于自己说了算,舍不得放弃手中的权力,常采用一些非常的手段维持这种状况。而农村组织松散、认识差异较大、人际关系复杂,村民的民主监督缺乏国家机关的有力依托,要想实行民主监督的权力,需要付出很大的代价。这样,作为被监督者的村委会权力过强,而作为监督主体的普通村民又力量太弱,所以不到利益矛盾比较尖锐的时候,民主监督一般难以发挥作用。监督作用发挥水平的高低,常常取决于村委会成员的自律性和自觉性。

2.被监督者的信息不透明。村委会成员是村里大小事务的代理者,对各种信息了解得比较全面、透彻,但信息披露的权力却掌握在村委会成员手中,一些乡村干部存在不愿公开、不想公开以至不敢公开的思想,怕削弱权力、暴露问题、引起农民上访,影响农村的稳定。这样,监督者与被监督者之间的信息不透明。一方面管理者很难有村务公开的自觉性,也没有实现管理的公开化、提高管理透明度的热情;另一方面,监督者因不直接参与管理、缺乏权威的管理信息来源而道听途说,使得未经过滤的信息失真。由于监督主体难以及时、完整地掌握信息,就会使民主监督的有效性大打折扣,或者使捕风捉影的监督造成干群之间的对立,或者滞后的、零碎的监督无法有效地制约滥用的权力。

3.民主意识尚未得到普及。由于长期封闭保守的观念和较低的文化素养,使我国一些村民缺乏民主监督的意识;一些地方对民主监督的工作宣传发动不到位,农民缺乏参与意识,形成不了广泛的群众基础。有一些村民虽然已经认识到手中的权力,但由于缺乏民主监督的实践,不敢对村委会的行为提出疑义;也有一些村民缺乏辨别是非的能力,进行有效的民主监督也就无从谈起。由于这些因素的存在,使民主监督的推行困难重重。

4.民主监督的配套制度尚未健全。从现状上看,民主监督渠道主要是对村委会成员进行直接的批评、建议和全民公决。而村委会成员往往又是民主监督的组织者和领导者,这样民主监督的效果过于依赖村委会成员自身的素质。如果村委会成员私欲严重,个人专断,那么他们就会相互包庇,阻塞言路,甚至压制民主。监督的渠道一断,村民监督便无从谈起。尽管法律规定,如果直接的民主监督无效,村民有权向村党支部、乡镇人民政府及有关部门反映情况,有关政府机关应调查核实,依法处理,但这种办法的不可预测因素太多,难以成为一种普遍的、有效的间接监督手段,对拓宽民主监督的渠道显得力不从心。

二、村民自治中加强民主监督的对策

1.限制村委会权力。由于历史的原因,在村民自治中,村委会权力过强,而普通村民制约其权力的能力比较软弱。要限制村委会的权力,从另一个角度看,就是要加强村民约束村委会成员行为的力量,消除少数村干部以权谋私、独断专行、压制民主的恶劣行为,防止和及时阻止社会矛盾的激化。要实现这一目标,乡、镇人民政府要加强“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”的力度,切实落实村民评议村干部制度,增强村民在民主选举之后对当选村干部的约束能力。“本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员”,只要村党支部及乡镇党委、政府经过调查后认为罢免的理由属实,应及时召开村民会议,投票表决罢免要求。只有保障普通村民在村民自治中的权力,才能对村委会进行有效的监督,从而使村民与村委会之间的委托代理关系在一种均衡的状况下良性运转。

2.提高村委会管理的透明度。村委会成员是村里大小事务的直接管理者,必然对村里的各种情况了解得比较透彻,同时,他们也是村里与乡、镇人民政府和其他社会组织发生联系的主要渠道,能较快知晓上级的政策。与之相反的是,村民普遍信息闭塞,很难清楚村委会的具体工作,因此,村委会成员的行为处于一种不透明的状况之下,这使得广大村民缺乏监督的依据,也助长了少数村干部以权谋私的行为。村务公开制度,是提高村委会管理透明度的主要办法,可以选择在群众习惯聚集的地方设立公开墙, “其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次,接受村民的监督” ;村民委员会应当保证公布内容的真实性,并接受村民的查询。“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关政府机关应当负责调查核实,责令公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。”

3.加强培养村民的民主法制意识。要加强培养村民民主监督的意识,使他们认识到法律赋予的权力。改革开放以来,我国在民主法制的宣传教育上做了不少工作,由于农村的局限性,这些宣传教育并未能深入到亿万农民身边,很多农村对村民自治知之甚少,更谈不上监督村委会的行为了。因此,国家还应加大对农村进行民主法制教育的力度,特别应加强与农民利益直接相关的法律、法规、规章的宣传,如村民委员会组织法、土地管理法、农民承担费用和劳务管理条例等,鼓励、支持农民通过正常渠道正确行使监督权力,避免因农民不满情绪过大导致上访甚至集体上访事件,以至于影响社会的稳定。

4.增加民主监督的渠道。拓宽群众监督渠道,是保障村民监督有效进行的基础,各地可结合本地实际,探索出村民自治中民主监督的有效方法,如设立村级民主公开监督箱,监督箱的钥匙由乡、镇党委书记直接掌管,每月安排专人到各村开箱取信,取回后由党委书记亲自审阅处理;定期召开村民代表会议,乡、镇的工作情况和打算直接向村民代表通报,让他们把乡、镇党委、政府的各项决议和工作意见带到群众中去,增加村民委员会工作的透明度;每村指定一名乡、镇干部加强监察指导,保证民主公开活动的质量和效果;规定乡、镇党委的接待日,由乡、镇领导公开接访,面对面地听取群众意见,接受群众监督;定期召开评议会,乡、镇统一安排村委会工作评议会,乡、镇党委派专人进行监察,对群众所提的意见和建议的答复情况等进行民主评议。总之,民主监督在村民自治“四个民主”机制中是过程最长、组织行为最复杂的环节,各乡、镇党委、政府只有高度重视这个问题,大力拓宽群众监督渠道,才能保证民主监督的有效运行,也才能保证村民自治和谐、健康地发展

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（责任编辑：中大编辑）

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