申论

　　一、注意事项

　　1.申论考试，是对分析驾驭材料能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。

　　2.作答参考时限：阅读材料40分钟，作答110分钟。

　　3.仔细阅读给定的材料，然后按申论要求依次作答，答案书写在指定的位置。

　　二、资料

　　1.2006年10月10日，北京市十二届人大常委会第31次会议召开，会议听取并审议了吉林副市长代表市政府所作的关于“加强流动人口管理与服务，促进首都经济社会协调发展”议案办理情况的报告。

　　针对81名市人大代表的议案，北京市政府专门成立了以一位副秘书长为组长，首都综治办、市公安局等21个委办局领导为成员的协调小组，统一协调议案办理工作。吉林10月10日表示，北京市目前正在开展《北京市外地来京人员户籍管理规定》修订的调研工作。该调研被列入2006年北京市政府立法调研项目，北京市政府成立了专门调研组，重点围绕暂住登记和暂住证制度改革展开深入调研，为2007年的相关立法做好准备。与会相关委办负责人提到，北京正在调研是否取消暂住证，而由居住证取而代之，同时将居住证与保险、就学等相关问题联系起来。

　　领衔提出流动人口议案的人大代表李维平认为，暂住证只是由公安机关一家单位来管理，但目前形势下，流动人口的管理与服务已不单单是仅凭公安机关一家之力所能够解决的问题，所以，暂住证的有关规定已显得过于机械化，也难以全面有效地落实。另一个不争的事实是，此前由查办暂住证所引发的一些矛盾，使得暂住证的“形象”大打折扣。

　　据估算，今后一个时期，北京流动人口总量规模将呈现高位徘徊、小幅攀升的态势。在现阶段，流动人口规模大、增长快、加剧了人口与资源环境的紧张状况，给城市管理造成较大压力，对政府社会管理和社会服务提出了新的要求。因此，对外地来京人员户籍管理问题进行改革，刻不容缓。

　　2.常住人口约2万人，外来人口约13万人的北京朝阳区崔各庄乡，随着流动人口的快速增长，简单的管理已远不能适应新情况的要求。“按照有关文件，流动人口的管理应达到千分之二这个数字，也就是1000个流动人口就要配备两名协管员。”崔各庄乡综治办的有关负责人表示，2006年，经过崔各庄乡政府协调，组建完善了15个流动人口协管站，协管员达到103人，但这一数字距离要求仍然还差约160名。

　　“流动人口的管理已不单单是公安机关可以解决的问题，公安系统的管理渠道比较单一，而且重管理轻服务，所以我们希望成立专门的流动人口管理机构，市里要成立，基层更应该成立。”该负责人认为，将垂直的管理机构和管理队伍统一，就等于为政府打造了一个参与流动人口管理的平台，流动人口管理工作将更周全。

　　3.截至2007年末，北京市常住人口达到1633万，流动人口540万。如何管理这样的超大城市，北京市也一直在做探索。目前北京市对流动人口的管理主要采取把管人和管房结合起来的办法。

　　首都综治办主任李万钧指出，从2006年开始，北京率先在全国调整了流动人口管理体制，即把管房和管人结合在一起，也就是把出租房的管理和流动人口的管理合二为一。

　　居住在北京西城区的郭女士表示：2007年7月，居委会对她出租的房屋进行了登记，主要的登记内容是租房面积、价格、租住人的工作、职业和收入等。郭女士说：“只要租住的人有正当职业，就可以租房，没有别的限制。”

　　来自湖北的徐师傅在北京做家具生意已有7年了，他的生意主要是为建筑工地提供架子床、桌子等。徐师傅住在南三环外成寿寺，那里像他这样来北京做生意的外地人很多，他表示：“没觉得现在对流动人口的管理与以前有什么不同，登记倒是登记过两次，就是填上租的房子的面积、价格、自己的职业、收入。暂住证是要办的，以前就得办呀。”

　　的确，北京市流动人口和出租房屋管理委员会2007年第二次全体(扩大)会议研究决定，2008年1月至5月，要结合《北京市房屋租赁管理若干规定》的实施，在全市开展流动人口和出租房屋基础调查工作。

　　4.暂住证一直是在外发展和谋生的人心里的一个痛，许多“外地人”感受着暂住证带给他们的歧视、恐惧、无奈。一张张被“赋予”了这样涵义的暂住证带出许多的噩梦，如幽灵一般挥之不去，小则夜不安宁、惶惶不可终日，大则遭受非人磨难甚至死于非命、客死他乡。

　　孙××，男，27岁，大学毕业刚两年。2001年，他毕业于武汉××学院，之后在深圳一家公司工作，不久后，他应聘来到广州一家服装公司。一天，他像往常一样出门去上网，在东圃黄村街上逛街时，被治安人员盘问发现没有办理暂住证后带到黄村街派出所。

　　当晚11点左右，与他同住的成万(化名)接到了一个手机打来的电话，孙××在电话中说，他因为没有暂住证而被带到了黄村街派出所，要成万“带着身份证和钱”去保释他，于是，成万和另一个同事立刻赶往黄村街派出所。 成万一行到达派出所时已接近晚12点，不知何故，警方告知“孙××有身份证也不能保释”。他先后找了两名警察希望保人，但那两名警察在看到正在被讯问的孙××后，都说“这个人不行”，没解释原因。成先生说，其中一个警察还让他去看有关条例，说他们有权力收容谁。

　　成先生回忆说，他后来在派出所的一个办公窗口看到了孙××，于是偷偷跟过去问他“怎么被抓的，有没有不合作”，孙回答说“没干什么，才出来就被抓了。跟警察顶过嘴，但我的话不严重”。在其后的3天中，孙××又经历了两个地方：广州市收容遣送中转站和广州收容人员救治站。3月20日，孙××在救治站死亡。

　　按法医的说法，孙××体内的大出血，是被钝物打击的结果，而且不止一次。“一次打击解释不了这么大面积的出血”，一名不愿意透露姓名的法医在看完尸检结果以后说，从尸检结果看，孙××死前几天内被人殴打并最终导致死亡已是不争的事实。

　　此事引起了全国各界人士的广泛关注和愤慨。“我很伤心，一个刚刚走向社会的大学生就这么无缘无故被打死了，打死他的不是匪徒而是国家的公务人员、国家执法人员，而且被打死的理由仅仅是因为没有办理暂住证。”一位广州的网友说。

　　5.北京市公安局人口管理处处长苗林在两会上表示，目前北京已成立由市公安局负责的实施流动人口居住证制度专题调研组，对实施流动人口居住证制度开展调研和论证工作，下半年有望上报市政府审定实施。

　　据了解，北京将流动人口纳入实有人口属地管理，实行居住证制度后，将增加居住证社会服务与社会保障两大功能，使居住证成为流动人口劳动就业、务工经商、医疗保险、子女就业、租赁房屋、购车购房等在京生活工作的必要证件，有利于流动人口的服务与保护，是户籍制度改革和城市管理的发展方向。

　　苗林表示，目前的暂住证除了为政府部门提供统计管理北京流动人口的用途外，对普通老百姓来说，并没有实际作用。而将实行的居住证则不同，它体现了公平，即居住证的持有者是居民了，并不只是“暂住”。

　　据悉，北京在流动人口调查统计上将按照行业、居住、构成等方面，包括育龄妇女、流动人口的未成年子女以及在京散居的境外人员等不同群体的情况，逐人登记造册建档，输入综合管理信息系统;在出租房屋调查统计上，将按照平房院落、小区楼房、地下空间、聚集大院等不同形式的出租房屋情况，准确地登记统计上来，分门别类造册建档。

　　为加强北京市流动人口管理和服务，北京市将强化落实“以证管人”、“以房管人”、“以业控人”的总体工作思路。今后一个时期，北京流动人口管理与出租房管理体制将合二为一，同时突出了以街乡、社区村为重点的实有人口属地管理和以社区村服务站和专职管理员队伍建设为核心的基层基础建设。

　　6.为迎接第四届“山洽会”的顺利召开，营造良好的社会治安环境，根据梅州市公安局的工作部署和县委骆裕根书记近日在对公安工作进行调研时的重要指示精神，2007年9月5日晚，梅县公安局党委高度重视，组织局机关和城区派出所的共150多名警力分成三个行动组，分别由该局的几位主要领导亲自带队，深入到梅县新城区的宝华、程江、扶大三个片，会同所在乡镇、办事处和村委会、居委会的63名领导干部开展大型的联合整治行动，全面清理外来流动人口和出租屋。

　　行动的目的是通过清理整顿，进一步摸清并掌握好流动人口、出租屋的底数，查清流动人口的来源、工种、办证情况，并造册登记，做到底数清、情况明，堵塞出租屋管理中的工作漏洞，落实各项管理制度，并力争在行动发现和查破各类违法犯罪案件，抓获违法犯罪嫌疑人员、在逃人员。从而从根本上提高流动人口的管控能力，有效预防和打击流动人口中的违法犯罪行为。

　　7.在社会流动规模空前扩大的情况下，如何把流动人口的管理与服务问题与经济发展、社会进步目标结合起来，是各级政府面临的新课题。

　　上海市于2002年推出了“居住证”制度，外来人口能够享受上海市民的一些待遇，比如引进的人才的子女可以报考当地高校，还有失业保险金、综合保险、社会保险等。深圳市的“居住证”，把就医、上学、工作、生活等内容纳入该“居住证”的管理范围。

　　半个多世纪以来，以户籍为唯一标准，城市里的医疗、教育、就业、社会保障等公共物品，户籍在外地的人属“流动人口”，为所在城市作出贡献的同时，不能公平地分享这些公共物品，甚至处于被管理甚至被防范、被歧视的境地。这不仅损害了公民的正当利益，对国家和社会包括对这些城市，也十分不利。

　　因此，建立什么样的“流动人口”管理和服务机制，允许他们分享哪些和获得多少公共物品，关系到一系列问题：能否引导他们认同、热爱、留恋所在的城市;能否鼓励他们最大化地发挥创造性和积极性，直接为社会作出贡献;能否逐渐消弭户籍制度中人为制造的矛盾，引导人口合理流动并实现人力资源的良好配置;能否引导和调控好城市化进程;能否积极推动“新中间阶层”的扩大和公民社会的成熟等等。

　　制度具有决定性的影响，科学、合理、正义的社会政策与法律制度，对社会具有强大的积极塑造力量。与“流动人口”有关的政策选择和制度安排，应当在价值取向、权利确认、权利救济等层面通盘考虑、统筹安排。在价值、理念方面，应当具有平等保护公民的“经社文领域人权”的意识，特别是对那些在城市里实现了稳定就业的非本地户籍人员，不能再简单地当作“流动人口”，而应给予其“市民待遇”。在具体权利方面，公共物品应当按照成本负担方法分类。地方财政负担的公共物品，可以根据“流动人口”在该城市的贡献大小，进行不同比例的分享;还可以与其原籍、先前工作地等地方，共同向其供给社会保障类的公共物品。借助互联网、智能档案等技术，应当能实现这些目标。

　　8.中央综治委流动人口治安管理工作领导小组办公室主任、公安部治安局武局长表示，各地要加强对辖区中小旅店、建筑工地、集贸市场、文化娱乐场所及城市结合部等流动人口聚集的场所和部位的治安检查，落实整改措施，消除治安隐患。

　　据统计，2005年，全国公安机关共查处流动人口治安案件68. 7万起，占查处治安案件总数的12. 7%;破获作案成员为流动人口的刑事案件31. 5万起，占破案总数的21%;抓获流动人口刑事案件作案成员60. 4万人，占抓获刑事案件作案成员总数的40%。

　　在流动人口犯罪案件中，盗窃、抢夺、抢劫等侵财性犯罪所占比例较大。据统计，2005年，全国公安机关共抓获流动人口盗窃、抢劫、抢夺案件作案成员分别占其总数的46. 1%、42. 1%、59. 2%。特别是在一些大中城市和经济发达地区，这三类案件尤为突出。

　　种种迹象表明，出租房屋已经逐渐成为流动人口的主要居住场所。据公安机关统计，自2000年以来，流动人口以出租房屋作为暂住处所的比例一直占到40%以上。由于出租房屋租赁容易，具有很大的隐蔽性，加之一些地方管理措施未能有效落实，一些外来人员往往利用出租房屋从事卖淫、制假贩假、印制非法出版物等违法犯罪活动。据北京、江苏、浙江、福建、广东等省、市统计，在2004年抓获的外来违法犯罪嫌疑人中，有75%以上居住在出租房屋或者以出租房屋作为主要住所。

　　9.直到今天，流动人口对于各级政府、各个部门仍然是个难题，管理和服务工作还是不能令人满意。究其原因，主要还是政府职能转变不到位。

　　流动人口的管理和服务没有做好的原因可以概括为“五个不到位”：

　　一是认识不到位。没能以科学的发展观为指导，以长远的、发展的眼光正确看待流动人口对社会经济发展的贡献;

　　二是政策不到位。在一些流动人口管理和服务的办法中，没有充分体现“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则;

　　三是措施不到位。现有的流动人口工作机构和管理服务人员，远远不能适应新形势、新任务的要求。特别是在流动人口较多的地方，机构不健全、人员不到位的现象严重影响了流动人口管理工作的正常开展;

　　四是经费不到位。许多地方没有合理核定用于流动人口管理和服务的支出成本，没有将涉及流动人口的经费纳入正常的财政预算支出范围，造成流动人口管理和服务经费严重不足;

　　五是职责不到位。一部分地方缺乏“全国一盘棋”思想，流出地和流入地的职责不到位，而部门之间则缺乏信息沟通和政策协调，有些管理和服务的环节出现空白或叠加。

　　流动人口的管理和服务工作之所以是难点问题，最根本的原因还在于中国长期以来形成的城乡社会经济二元结构下的一系列制度安排，包括户籍制度、社会保障和福利制度、劳动就业制度、人事制度、组织制度、人口迁移制度、教育制度、财政制度、住房制度乃至政治体制等等，这些具体制度从总体上将流动人口与城市居民有区别地分离出来，使其成为一个特殊群体。如果这些根本性的制度不朝着有利于人口流动的方向改革，那么，流动人口还是改变不了游走于城乡之间的命运，不能成为真正的城镇人口，而中国城市化管理水平统计的背后也注定要漂浮着泡沫。

　　10.2006年1月17日，广东省公安厅治安管理局登陆广东“政风行风热线”节目期间，先后有6名听众通过发短信或者拨打热线电话反映基层派出所在办理第二代身份证和暂住证等业务中涉嫌乱收费问题。治安局何局长等节目嘉宾为听众们解释了有关规定。他表示：如果调查发现群众投诉属实，将责令有关单位迅速整改，并对责任人作出处理。

　　东莞的李先生反映，在石碣镇办理暂住证时身份证遭扣押的事情。据李先生介绍，当地办理暂住证要收取35元的费用，而在省内另一座城市只需要5元。李先生认为价格差距太大，拒绝继续办理，不料工作人员却因此扣押了他的身份证。李先生现在很着急，因为身份证被扣押意味着他无法顺利回家过年。

　　据广东省公安厅户政处负责人介绍，目前省内暂住证费用主要有三种：广州对外来人员办理IC卡暂住证，按照20元的单价进行收费;深圳二维码卡式暂住证收费15元;其他地方使用纸质暂住证，按照每张5元收费。各地同时被允许收取流动人口治安联防费，但最高不得超过每人每月2.5元。

　　该负责人表示，公安机关因为外来人员拒绝办理暂住证并扣押对方身份证的做法是绝对错误的，但李先生也应该按照规定办理此项证明。至于石碣镇公安机关收取35元的费用是否违反规定，省厅将指示当地公安机关迅速核查。

　　同样，反映办理暂住证遭遇高收费的还有潮州一位听众。他投诉说，自己在潮安县彩唐镇办理暂住证竟被要求缴纳150元费用。

　　针对这些投诉，广东省公安厅治安局何局长表示，省公安厅对群众反映的乱收费问题将严格核实，一查到底。问题一旦查实不仅要坚决取缔，还要对责任人进行追究。

　　11.衡阳目前共有人口723万，其中登记在册的流动人口11万多人，流动人口的急剧增多带来一系列社会问题。如何依法管理流动人口，同时加强对流动人口的服务，成了当地政府的新课题。

　　2005年，衡阳市开展了“暂住人口和出租房屋管理服务中心”试点工作。2006年9月6日，又出台《流动人口出租房屋管理服务实施细则》，其中规定实施流动人口户口登记制度，拟居住3日以上30日以下的居住人口，应当在到达居住地3日内，向居住地“流动人口出租房屋管理服务中心”申报居住登记。拟居住30日以上，年满16周岁的流动人口，应当在达到居住地3日内，申领《流动人口居住证》。

　　该细则在管理的同时，还推出一系列方便流动人口的服务性措施，规定持有《居住证》的流动人口可享受服务中心劳动就业信息、租房信息、联系家政咨询服务;享受国家规定的基本项目的计划生育生殖保健服务;享受服务中心代办有关证件、手续服务……原本是“外来人”的流动人口享受着与本市居民同等待遇。该细则还为流动人口的就业条件及利益提供了保障，规定用人单位招用、聘用流动人口时应当签订用工合同，办理社会保险，提供必要的工作生活条件，所支付的工资不得低于衡阳市最低基本工资标准。

　　目前，衡阳市已建立以《居住证》信息为基础的流动人口管理信息系统，覆盖公安、就业、社区、教育、工商、房管、城管等职能部门。截至目前，衡阳市共登记流动人口11万多人，登记出租房4万多户，利用登记、清查提供的线索抓获违法犯罪嫌疑人88人、网上逃犯32人，破获各类案件1872起。

　　12.浙江是外来务工大省，目前，省内有外来务工人员达1550万。长期推行的暂住证制度，已经不适应新的形势需要。

　　2004年7月，浙江省十届人大常委会第十二次会议修改并通过了《浙江省暂住人口管理条例》，虽然放宽了限制，农民工在求职或者搞经营活动等情况下不需要出示暂住证，但暂住证制度仍继续保留和执行。

　　2006年9月，省政府办公厅发布《浙江省人民政府关于解决农民工问题的实施意见》，正式提出，“改革农民工登记管理办法，加快相关立法修改，逐步在全省范围内取消暂住证制度，转而实行居住证制度”。这一制度的核心，就是要消除城乡差别。

　　13. 2007年9月12日上午，深圳市实施居住证制度试点工作领导小组办公室和盐田区实施居住证工作领导小组办公室同时正式挂牌运作，并举行了首批领证的华大基因研究院的50名员工颁发居住证仪式。至此，深圳居住证试点工作进入正式实施阶段。

　　据介绍，该居住证信息存储量大、一证多用、功能可拓展、地址信息准确、资源共享，与社会保障卡的两证合一。居住证领取以后，持证人原用的暂住证即行废止。相关部门负责人表示，深圳是一座名副其实的移民城市，通过居住证丰富的信息内容，政府将进一步提升城市的服务和管理水平，提高城市的综合竞争力。

　　14.北京东直门街道28位流动人口管理员日前挂牌上岗。东城区流动人口和出租房屋管理试点工作在东直门街道正式启动后，这两项工作将正式转入政府管理，不再由公安部门负责。

　　由东城区28位流动人口协管员组成的流动人口管理员已全部进入街道14个社区入户开展工作，现阶段主要做人口信息普查工作，目标具体到户到人，希望给流动人口在社区建立一套完整的档案，甚至是包吃包住的保姆，也要登记注册。同时，东直门街道14个社区将成立外来人员出租房屋服务站，帮助外来人口更快地融入社区。

　　目前，东直门街道流动人口的管理工作先由社区小组进行，预计截至10月1日将正式交接完毕。届时，街道管理流动人口的模式将向整个东城区推广，并有望推广到包括远郊区县的其他地区。东城区流动人口管理办相关负责人表示，将流动人口和出租房屋管理这两项工作纳入政府管理体系，普查登记上门服务，将使流动人口增强认同感，并有温馨的“归家”感觉。

　　三、申论要求

　　1.请用不超过200字的篇幅，概括出给定材料所反映的主要问题。(15分)

　　2.针对给定材料所反映的问题，下面列出了解决的A～E五项措施，其中不正确的是哪几项?请写出这几项的序号，并分别说明为什么不正确，字数在250字以内。(20分)

　　A.对现有的基层流动人口和出租房屋管理组织进行有效整合，在流动人口较多的地区成立统一的流动人口和出租房屋管理站，并组建专职管理员队伍。

　　B.取消暂住证制度，给流动人口发放统一的居民身份证，对其实行“市民待遇”。

　　C.加强出租房屋管理，落实出租房主治安责任，提倡出租房主与承租者签定《治安责任书》，建立和完善房屋租赁协作管理机制，形成管理合力。

　　D.全国实行大规模的暂住证检查行动，摸清流动人口底数，对于未在规定时间内办理暂住证的人员予以遣送。

　　E.建立流动人口管理服务中心。及时向流动人口提供包括就业介绍、社会保障、租房服务、子女就学、政策咨询等内容在内的服务工作。

　　3.根据材料8所反映的问题提出相应的解决措施，要求措施要具有针对性和可操作性，字数在350字左右。(25分)

　　4.就给定材料所反映的居民暂住证问题，用1000字左右的篇幅，自拟标题，自选角度进行论述。要求中心明确、内容充实、论述深刻、有说服力。(40分)

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（责任编辑：lyy）

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