初级经济师

三、政策性金融机构

(一)政策性金融机构概述政策性金融机构是指那些由政府创立、参股或保证，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府的政策意图，在特定的业务领域内直接或间接地从事政策性融资活动的金融机构。政策性金融机构主要指各类政策性银行，也包括以公库、公司等命名的政策性金融机构。

与商业性金融机构相比，政策性金融机构有如下特点：

(1)特殊的经营目标。政策性金融机构在经营上重在配合政府的政策意向，考虑问题的出发点是国家整体利益和社会效益的实现，不以利润最大化为经营目标。当然，政策性金融机构作为金融机构，也实行独立核算、自主经营、自负盈亏，并不排除其在经营活动中取得合理的利润。

(2)特殊的资金来源。政策性金融机构一般由财政出资设立，或由政府参股与其他金融机构共同设立。政策性金融机构一般不吸收存款，往往通过向政府借款、向国内其他金融机构借款、向国际金融机构借款和向国内外发行由政府担保的债券等方式筹集资金。

(3)特殊的资金运用。政策性金融机构的贷款对象一般限于不能从其他金融机构得到贷款的企业或项目，贷款期限主要为中长期，贷款利率明显低于市场利率，甚至低于筹资成本。

(4)特殊的服务领域。政策性金融机构的服务领域是那些不易得到商业性金融机构资金支持的部门或行业，如农业、进出口贸易、中小企业、经济开发等部门或行业。这些部门或行业的许多建设项目建设周期长、所需资金量大、风险高、回报低，商业性金融机构往往不愿提供信贷支持。为促进国民经济的协调发展，政策性金融机构有必要提供金融支持。

(二)政策性银行的业务

(1)贷款业务。政策性银行的贷款业务有普通贷款与特别贷款。特别贷款是体现政策性银行政策意图的主要业务，也称为政策性贷款，一般是由政府给予补贴或担保的贷款，如产业开发贷款、基础设施贷款、扶贫开发贷款等。

政策性银行在确定贷款对象时主要以社会效益为标准，在贷款投向和投放数量上具有严格审核模式与审核程序，与商业性贷款相比，政策性贷款的期限长、额度大、风险高、利率低。

(2)投资业务。投资业务包括股权投资和债券投资。股权投资是为贯彻政府社会经济发展战略意图而对有必要进行控股的行业或企业进行直接投资，并拥有企业相应的股权，对企业的发展起到不同程度的控制作用。债权投资是政策性银行认购符合政府产业政策的企业所发行的债券。政策性银行认购公司债券，只在于增加该公司创立和发展所需资金，而不对其进行控制，待公司发展成熟时，将债券出售变现，收回投资。

(3)担保业务。政策性银行的担保业务是指政策性银行为其所支持的资金融通活动提供信用保证。政策性银行不仅比其他金融机构更重视担保业务，而且比其他金融机构更具有担保的优势，原因在于政策性银行是政府的金融机构，其业务活动有政府作为后盾。这种优势地位使得政策性银行的担保业务几乎不存在信誉方面的问题，其信誉级别等同于政府信用，所从事的担保业务更容易被融资者接受，效率也更高。

政策性银行提供的担保形式主要有出口信贷担保、补偿贸易担保、透支担保、延期付款担保、承包工程担保、国际金融机构贷款担保等。

(三)我国政策金融机构概况

我国的政策性银行于1994年设立，此前我国的政策性信贷业务由中国人民银行和四大国有专业银行承担。国家专业银行既办理商业性业务，又办理政策性信贷业务，一身兼二任，其弊端是导致专业银行的职能不清，业务界限模糊，风险责任不明，难以实现自主经营、自负盈亏、资金自求平衡、自担风险及自我发展，难以办成真正的商业银行。中国人民银行作为中央银行办理政策性业务，也影响其宏观调控职能的正常发挥。为此，党的十四届三中全会决定成立政策性银行。1994年，我国相继建立国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行，逐步实现了政策性金融业务与商业性金融业务分离，解决了专业银行一身兼二任的问题，割断了政策性贷款与基础货币的直接联系。建立政策性银行，有利于中国人民银行成为真正的中央银行，有利于国家专业银行办成真正的商业银行，也有利于通过政策性银行更好地贯彻国家的产业政策，保证国家重点产业和重点部门的发展。

我国政策性银行的经营原则是：坚持独立核算，自主、保本经营，企业化管理，不与商业银行竞争。政策性银行由国务院直接领导，业务上受中国银监会指导和监督。

2007年以来，我国的政策性银行改革开始了新的探索，在实施过程当中，采用了“一行一策”的灵活模式。2008年12月16日，根据国务院的决定，经中国银行业监督管理委员会批准，国家开发银行股份有限公司成立。根据有关规定，国家开发银行股份有限公司承继原国家开发银行全部资产、负债、业务、机构网点和员工注册资本为3000亿元。财政部和中央汇金投资有限责任公司分别持有国家开发银行股份有限公司51.3%、48.7%的股权，依法行使国家开发银行股份有限公司出资人的权利和义务，标志着我国政策性银行改革取得重大进展。2011年4月27日，全国社会保障基金理事会出资100亿元战略人股国家开发银行股份有限公司，持股比例为2.19%。全国社保基金会人股国家开发银行是落实国务院批准的国家开发银行改革方案的具体措施，对国家开发银行改革发展具有重要意义，对充实国家开发银行资本，提升其服务国民经济重大中长期发展战略的能力具有积极作用，也有利于双方发挥各自优势，深化资金来源、项目投资、信托业务、项目委托管理等方面的战略合作。目前，国家开发银行定位于政府的开发性金融机构，以增强国力、改善民生为宗旨，主要通过开展中长期信贷与投资等金融业务，为国民经济重大中长期发展战略服务。2013年十八届三中全会中首次明确提出，全面深化改革要使市场在资源配置中起决定性作用，同时强调要深化政策性银行改革。在

我国经济“新常态”的背景下，如何把握政策性银行改革的方向和力度，将是一个巨大的考验。

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（责任编辑：xy）

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