事业单位

　　这项改革的动力不仅来自事业单位本身，更来自其与政府自身改革的交叉并行，以及社会管理、公共服务、社会建设、民生需求的合力推动

　　中共中央、国务院于2011年3月23日下发了《关于分类推进事业单位分类改革的指导意见》（以下简称“意见”）。近一年来，中央和地方在事业单位清理规范、科学分类以及推动配套改革等方面取得了较为明显的成效。

　　据了解，主管部门近期将就事业单位改革作出新的部署，进一步推动这项事关经济社会发展全局、任务复杂艰巨、影响广泛而深远的改革继续清障前行。

　　近日，记者专访了第十一届全国政协委员、中国人才研究会常务副会长吴江教授。他认为，事业单位分类改革一年来的成果说明，这项改革的动力不仅来自事业单位本身，更来自其与政府自身改革的交叉并行，以及社会管理、公共服务、社会建设、民生需求的合力推动。“总体来看，改革的大方向是对的，应坚定不移地推动下去。对改革过程中出现的分类细化、建立法人治理结构、配套改革等难题也须高度重视，并在改革进程中通过实践探索和理论创新逐步破解”。

　　“不能为分类而分类”

　　“转企走向市场的这部分事业单位，虽然在国有资产向经营性资产转变过程中也出现了一些问题，但总体上看会很快迸发出活力和创造力”，吴江指出，“分类的难点还在于承担行政职能的单位和对公益一类、二类的具体划分。”

　　“意见”明确规定，承担行政职能的事业单位在分类改革中，涉及机构编制调整的，不能突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。

　　“因此，这部分‘事业人’完全回归公务员序列的可能性非常有限”，吴江说，这些包括城管、卫生监督、劳动监察、社保稽查、调解仲裁、各类鉴定等在内的事业单位，承担着公共服务、社会管理和监管职能，完全回到行政系统也不利于处理监管与行政的关系。

　　对于从事公益服务的事业单位而言，按中央部署，承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类。承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

　　吴江说，同时，公益事业发展的不平衡性，也造成各地各部门在公益分类界定上出现一定差异，可能会出现相互攀比，造成划入一类的单位过多，划入二类的单位过少。“大家争搞‘纯公益’，既不利于事业的发展，也不利于财政支持的确定”。

　　“这些分类中具体难点和出现的倾向性问题，还需要深入研究、逐一攻克”，吴江坦言。

　　建立法人治理结构

　　从中央要求看，面向社会提供公益服务的事业单位，要建立健全法人治理结构。探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。这被吴江视为“事业单位改革中最为要害和核心的部分，也是最难改的部分，这在一些地方改革中已经破题”。

　　2011年7月，广东省编办印发《关于推进我省事业单位法人治理结构试点工作的指导意见》，在符合条件的事业单位，设立以本单位以外人员为多数的理事会（或董事会、管委会），作为其决策和监督机构。理事会（或董事会或管委会）下设管理层作为执行机构，理事会之下还将设咨询委员会或战略、审计、财务、薪酬与考核等专门委员会。规模特别大的事业单位，根据需要可以单独设立监事会。

　　“建立法人治理结构，直接决定了如何‘政事分开’，如何调动人员积极性。”吴江说，对于这部分事业单位而言，要有破有立——“破”行政级别，“立”法人制度。这关系到事业单位的切身利益，涉及到产权问题。“如果不能建立法人治理结构，行政化问题就无法解决。事业单位还会向政府要行政级别，要干部职数，甚至一些现在已经转企的出版社和科研院所还在争取干部委任和部委的隶属关系”。

　　吴江认为，建立法人治理结构还须在探索中走符合中国国情的路子。

　　“在改革中，无论采取什么形式，都要切实加强和改善党对事业单位的领导，及时调整党的组织设置，理顺隶属关系，选配好党组织领导班子，充分发挥党组织在促进事业发展、完成本单位中心任务中的领导核心或政治核心作用，保证党的基本路线方针政策在事业单位的贯彻执行。”吴江说。

　　而在干部选任上，吴江认为应该面向社会，可以借鉴国有企业主要负责人和中高层管理人员选任的一些已有经验。

　　建立法人治理结构的另一个挑战是，在国家投资的背景下，如何让纳税人和事业单位服务对象共同参与事业单位的监督和决策。吴江说，这对于事业单位而言，在理念上需要一个巨大的跨越。

　　人事制度改革“全覆盖”

　　岁末年初，来自人力资源和社会保障部（以下简称人社部）的一系列信息，释放出强烈的事业单位配套改革的信号。

　　人事制度改革方面。人社部部长尹蔚民在去年12月29日的全国人力资源和社会保障工作会议上表示，事业单位聘用制度2011年在全国基本实现全覆盖，今年要在全国基本完成聘用制度推行工作，完善聘后管理，制定聘用合同管理办法。2012年大力推行公开招聘制度，基本实现公开招聘制度全覆盖。

　　法制建设方面。尹蔚民表示，2012年将推进事业单位人事管理法规制度建设，加快事业单位人事管理条例立法步伐，研究出台事业单位人员竞聘上岗、考核、奖励、申诉等单项配套规定，积极会同相关部门，研究拟定科技、教育、卫生、文化等领域事业单位人事制度改革政策措施。

　　“经过多年的努力，人事制度改革中的岗位设置、聘用合同、公开招聘等探索已经比较成熟，‘全覆盖’目标也已不成问题，只等‘条例’进行确定和规范”。吴江所指的条例，是人社部自2006年开始起草的“事业单位人事管理条例”。

　　“这是一部事业单位人事管理总章程性质的行政法规，它立足于确定基本制度、规范基本环节、解决基本问题，将为建立系统性的事业单位人事管理制度奠定坚实基础”，吴江说，按照聘用制度和岗位管理制度的要求，条例将逐步制定和完善贯穿于人员“进、管、出”各个环节的管理制度，如岗位设置、人员聘用、考核、培训、奖惩、工资福利、退休、人事争议，等等。

　　“条例的出台将对‘萝卜招聘’等不规范的进人问题形成有效遏制”。吴江说。“条例目前已由国务院法制办公开征求意见，料想年内应该能够出台。”

　　吴江表示，事业单位编制改革需要在科学分类的基础上，对公益类的事业单位采取不同的宏观管理方式。“比如对公益一类的义务教育和公共卫生等单位主要靠编制控制。对公益二类的单位，主要靠编制备案”。

　　深化事业单位工作人员收入分配制度改革方面，事业单位绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分，其中基础性绩效工资主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，一般按月发放；奖励性绩效工资主要体现工作量和实际贡献等因素，根据绩效考核结果发放，采取灵活多样的分配方式和办法。另外，绩效工资分配要向关键岗位、高层次人才、业务骨干和作出突出成绩的工作人员倾斜。

　　社保改革大势所趋

　　事业单位改革，是一项涉及包括离退休人员在内的四千万“事业人”的改革。关系这一庞大群体切身利益的社保改革和绩效工资改革，出现一点点动向都会受到社会广泛关注。

　　近日，人社部下发通知，要求在事业单位社会保险制度改革方面，要进一步完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保障体系。通知还要求，加快社会保险制度改革，山西、上海、浙江、广东、重庆５个事业单位养老保险改革试点省市，要在确保社会稳定的前提下，以事业单位分类、人事制度、收入分配制度改革为基础，开展计发办法测算论证和试行职业年金的准备工作，抓紧拟定试点方案，报国务院审定后适时启动试点工作。

　　“社保改革和实施绩效工资的进展，取决于分类的进程，也与规范公务员津补贴和公务员社保制度的建立有联系。”吴江说，在调研中可以发现，一些省内事业单位的津补贴名目加起来可以多达200多种，清理规范、摸清底数的基础性工作非常艰巨。“要缩小不同地区之间、同一地区内不同单位间事业单位绩效工资不合理的差距，这也需要超强的把控能力。”

　　2008年，我国确定了5个事业单位养老保险改革省级试点，然而时至今日进展缓慢。“事业单位人员和公务员攀比心理较重，害怕待遇水平降低，担心自己掏钱养老，所以不愿意改。”吴江说，但是当前社会管理、公共服务、社会建设等改革形势，迫切需要事业单位的改革先行一步。因此这项改革虽是阵痛，但也是大势所趋。“况且，社会保险法已经明确要求公务员进行社保制度改革，迟早也是必改无疑。”

　　吴江强调，事业单位社保的制度设计应与城镇企业职工保持统一，同时通过计发办法改革、职业年金等方式，保证改革后待遇水平不降低。“在改革的初始阶段一定要在政策上尽量细致和人性化，通过上调企业退休职工养老金等‘向上补齐’方式，合理缩小企事业单位养老待遇差距”。

　　以公共服务检验改革成效

　　“意见”指明了分类推进事业单位改革的初衷：当前我国正处于全面建设小康社会的关键时期，加快发展社会事业、满足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨。而事业单位存在的种种问题，影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过改革加以解决。

　　“事业单位分类改革是为了服务于公益事业的健康发展。那么检验目前和今后事业单位改革的路子对不对、效果好不好，都要围绕一个标准：是否有利于公益事业的发展，有利于公共服务产品的提供，有利于民生问题的解决，有利于满足服务对象的需求”。吴江说。

　　增强公益事业的发展活力，不仅要靠事业单位的自身改革，还要靠引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，充分调动各方面的积极性。吴江说，“在这一点上，我们的视野还要更开阔一些。从未来的发展趋势看，公益事业和公共服务的需求是只增不减的，现有事业单位的人财物力和产品提供能力还远远不够。”

　　鼓励社会力量兴办公益事业，吸引高层次人才进入公益事业领域等方面，还需要持续不断地完善政策，加大力度。

　　此外，吴江非常强调事业单位改革过程中法制建设的作用。“我们应该吸取以往改革中屡屡受挫、遭遇反弹的教训，此次改革应该立法先行，更加理性地、规范地推动改革进程”。他认为，在这一点上单靠职能部门推动是不够的，要用法制建设为事业野单位改革营造良好的法制环境。“比如确立法人治理结构中的登记制度、核准制度、注销制度、章程自律制度等实体法、程序法，都应该加快立法步伐。”

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（责任编辑：中大编辑）