中级社会工作师

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社会政策的基本概念及特点

在当代社会中，社会政策既是一个比较系统的行动体系，同时也已经形成一个比较完整的知识体系。要学习和掌握社会政策与法规的知识体系，应该从了解这一领域的基本概念和基本原理入手。本节首先介绍和分析在社会政策与法规领域中最基础和核心的概念，即“社会政策”的基本概念，而要理解什么是社会政策，又应该首先了解什么是“公共政策”，同时要了解社会政策与社会福利、社会工作以及法规之间的关系。

一、政策与公共政策

“政策”一词是当今各国政治、经济和社会生活中最常用的术语之一。但在各种不同的场合，这一概念常有不同的含义。因此，我们需要从其一般的含义入手，深入地分析这一概念在政治、经济和社会生活中更广泛的意义。

(一)政策与政策行动的基本含义

1.政策的基本含义

“政策”概念有狭义和广义的理解。按照狭义的理解，政策主要是指政府和政党有关行动的规则体系。人们平时经常说的“按政策办事”、“严格执行政策”，一般是指这种狭义的政策含义。但从其广义上看，政策除了包含规则体系的含义之外，还包含政府或政党在某一行动领域的基本方针和具体行动。在政府文献和学术文献中经常用到的“公共政策”、“经济政策”、“环境政策”等都包含了国家、政府或政党在这些领域中的基本方针和具体行动的体系。因此，从广义上看，我们把“政策”概念定义为：“国家、政府和政党为实现其目标而制定的总体方针、行动准则和具体行动的总和”。考试吧

2.政策行动及其特点

所谓政策行动，是指政府制定、实施和修改政策等行动的总和。政策行动有以下一些特点：(1)政策行动是有组织的活动。政策行动不同于群众自发形成的活动，也不同于一般意义上的社会运动，而是由特定的组织制定方案和规则，通过特定的组织及组织体系来调动资源并加以实施的行动过程。(2)政策行动具有明确的目的性和方向性。任何政策行动都是为了达到某种目的，都是指向一定的方向。也就是说，任何政策行动都有具体的目标，它们或者是为了实现长远的组织目标，或者是为了有计划地处理眼前的各种事务，或者二者兼有。(3)政策行动具有明确的行动内容。政策行动是实现国家、政府或政党的政治、经济或社会目标的具体行动，它包括一系列有关的法规，具体的行动计划和完成计划的具体行动内容、方案和手段。(4)政策行动是规则体系与行动体系的结合。从广义上看，政策行动既是为某类活动制定的一套规则体系，也是具体实施的行动。作为一套规则体系，它表现为各种法律、法规、条例、规定等;而作为实施或参与的具体活动，它又表现为各类组织为完成各项任务而制定的各种计划、方案、措施和各种具体的活动项目，以及在此过程中所投入的人力和经费等。

(二)公共政策的基本概念及特点

1.公共政策的基本概念

所谓“公共政策”，是指政府或社会公共权威机构为有效管理社会、处理公共事务、解决社会问题和调节公共利益而制定的行动方案和行为准则。在当代社会中，为弥补市场机制的不足，政府等公共权威机构越来越多地介入到经济与社会事务中，解决复杂的经济与社会问题，并推动经济与社会快速发展。当代各国政府的公共政策行动对整个社会的运行和经济与社会发展产生着举足轻重的作用，它也越来越成为整个社会能否良性运行和协调发展的关键，并且越来越成为全社会关注的焦点问题。

2.公共政策的基本特点

概括起来看，政府的公共政策具有公共性、权威性和价值性等基本特点。(1)公共政策最突出的特点之一是其政策行动的公共性。所谓“公共性”，即公共政策是面向社会公众，与社会中的公共事务有关的政策，而不是处理政府或其他组织的内部事务。公共政策的公共性包括政策主体的公共性、政策对象的公共性、政策目标的公共性、以及政策过程的公共性等方面。(2)公共政策具有权威性，它是由国家立法机构、政府行政机构等具有公共权威的组织来制定和实施的。(3)公共政策还具有价值性，它涉及到价值选择的问题，决策者在制定公共政策的过程中要对各种政策行动的价值优先性做出判断，然后以此为基础来决定公共政策的走向。所谓政策行动的价值优先性，是指某种政策行动相对其它行动而言的重要性程度。公共政策决策中的价值选择一方面受社会主导价值倾向的左右，但同时也受各种社会群体利益和态度，以及社会舆论等方面的影响。

3.公共政策的主要领域

公共政策是由各种具体的政策体系组成的。当代社会中各国政府对公共事务的干预程度并不完全一致，因而各国政府的公共政策的具体内容也不完全一样，但从各国的情况看，众多的公共政策一般都可以概括为若干大类。各国政府比较重要的政策类别有经济政策、社会政策、环境政策、国防政策和外交政策等几大类，以及其它一些特殊的政策。

二、社会政策的基本概念和特点

(一)社会政策的基本含义

社会政策的概念起源于欧洲，第二次世界大战以后，随着社会政策学科在欧洲的迅速发展，以及在全世界的扩展，这一概念也为越来越多的国家所使用。社会政策是公共政策中的一个领域。概括起来看，社会政策是政府在某种社会价值的指导下，为达到某种社会性的目标而采取的社会性行动的总和。

在当代社会中，社会政策的实质是政府在为老百姓提供社会保障和其他各种社会服务的社会事务方面承担责任的行动。当代社会中，人们在社会保障、教育、医疗、就业、住房和其他许多方面的需要越来越高，而市场体系在满足人们需要方面存在着明显的缺陷。家庭、邻里等群体和单位组织也难以满足所有人的需要，因此需要由政府在社会福利事务领域中采取行动，承担起为老百姓提供基本保障和基本服务的责任。工业化社会以来，各国政府都在不同程度上通过完善的社会政策行动去替代传统的社会福利制度，或弥补传统社会福利制度的不足。当代社会中，各国政府都在社会福利领域投入了大量的人力物力和财力，建立了以政府为主，并结合其他各类社会组织和个人广泛参与的社会服务体系。

(二)社会政策的特点

与其他公共政策相比，社会政策有以下一些特点：

1.社会政策是政府为了满足人民群众的基本需要而提供各种社会服务的行动。政府的社会政策首先旨在向广大的社会成员，尤其是其中的困难群体提供各种社会服务。当代各国都已经形成了很大规模的社会服务体系，其范围包含了社会保障、教育、医疗卫生、住房、就业、以及对老年人、残疾人、儿童和贫困者等特殊困难群体提供的各种服务。政府通过一定的社会政策在这些社会服务领域建立运行规则、调动必要的资源、建立组织体系，去规范和促进社会服务事业的发展。从这个方面看，社会政策直接与人们的具体生活密切相关，因而受到社会中各个群体的高度关注。

2.社会政策具有社会性的特征，其中包括社会性目标和社会性价值。从社会性目标上看，社会政策的基本目标是为满足社会成员的基本需要、解决社会问题、保持社会稳定和提高社会生活质量。为此，政府的社会政策行动要通过更加公平地分配各种资源来满足大多数人的基本需要，以增强社会的整合和稳定，解决社会问题，提高社会生活质量，进而促进人的全面发展和社会进步。从社会价值上看，社会政策中所体现的社会性价值，是指在社会中具有广泛代表性的价值体系，或者是能够代表大多数人利益的价值诉求。考试吧

3.社会政策是社会服务与社会管理相结合的政策体系。从政府公共政策实践的角度看，社会政策是政府通过向社会成员提供社会服务而实施社会管理的政策体系。当代社会政策与社会管理紧密地结合在一起，政府通过一定的社会政策向社会中的人提供各种必要的服务来达到社会管理的目标，通过满足社会成员的基本需要、解决社会问题、以及树立公平的社会观念来达到加强社会管理的效果。

4.社会政策坚持福利性的原则。所谓“福利性原则”是指与商业性运行原则相对的概念，其基本含义是不按照等价交换的原则，而是在公共资金的支持下，按照人们的实际需要，尤其是贫弱群体的特殊需要去分配财富和提供服务。从运行原则上看，社会政策属于按照福利性原则运行的领域，是政府向公民提供各种社会服务，以满足后者的需要。政府向公民提供的这些服务之所以被称为“社会服务”，主要是由于其服务的性质和过程坚持了福利性的原则，不是按照市场的价值去等价交换，而是以社会关照、社会补偿等原则为基础。在这一点上，社会政策明显不同于以促进经济发展为目标的经济政策。因此，“社会政策”常常被称为“社会福利政策”。

5.社会政策具有社会目标与经济目标相协调的特征。社会政策的基本目标是为了满足人的基本需要，解决基本的民生问题和促进社会和谐，而不是为了促进经济增长，这一点是社会政策有别于经济政策的最大特点之一。但是社会政策要兼顾经济发展的目标。一方面，社会政策行动中要兼顾公平与效率;另一方面社会政策行动可以通过其合理的制度设计而兼顾社会发展和经济发展;再一方面，通过社会政策行动可以解决社会问题，为经济发展营造良好的社会环境。

三、社会政策与社会福利及社会工作的关系

更好地理解什么是社会政策，以及社会政策有什么特点，还应该将社会政策概念与其他一些相关的概念加以比较分析。其中，与社会政策概念关系最为密切的有社会福利和社会工作。

(一)社会政策与社会福利

1.“社会福利”概念的涵义

“社会福利”一词有以下三种常用的含义。第一，从最一般的意义上看，“福利”一词常常指人们社会生活的一种良好的状态和总体上的利益，它包含了富裕、幸福、平等等人们追求的价值目标，或者说，凡是对人或社会有效用的东西都可以看成是福利。第二，“福利”一词常常被用来表示一种按照实际需要而进行的财富分配方式，如福利性住房分配制度、福利性医疗制度等。第三，“福利”一词有时特指对特殊社会成员提供专门服务的方式。在一些国家，“社会福利”一词常常用作指一些专门针对特殊困难群体(如贫困者、残疾人、孤寡老人和孤儿等)的社会救济和专门化的服务。

从社会政策的角度来看，社会福利概念是指上述第二个层次上的含义。从这个意义上看，社会福利一般指不以直接的商业性交换为原则，而是按照人们的实际需要来提供物质产品和服务的制度。更具体说，所谓社会福利，就是在公共资金的支持下向社会成员无偿或低偿提供物质产品和服务的制度和过程。按照这种理解，社会福利概念包含了两个基本的含义，第一，社会福利是为社会成员直接提供物质产品和服务的过程;第二，福利性项目应该有公共资金的支持，因此能够无偿或低偿地提供给受益者。

福利性的分配方式分为两种，一种是将某种财富(物质产品或服务等)在所有社会成员中平均分配，或在某类群体中进行平均分配的方式，如面向所有居民或某类特殊群体所有成员的福利补贴和其他服务项目。第二种福利性分配是向具有特殊需要的人提供物质产品和服务帮助，例如社会保障，以及各种对特殊困难者的帮助项目等。

2.社会政策与社会福利的关系

由于在当代社会中社会福利项目大多数都是由政府或其他非营利机构直接投入并管理，因此在许多国家中许多研究者所使用的“社会政策”与“社会福利”这两个概念所指的行动领域是一致的，以至于在许多文献中这两个概念可以互换使用。但是另一方面也应该注意，这两个概念表达问题的角度不同。“社会福利”是指一种既定的制度和过程，它可以是人为设计的，也可能是自然形成的。相比之下，社会政策概念则重点强调政府或其它组织在社会福利领域的干预行动。或者说，社会福利概念侧重反映既有的社会福利制度(包括正式的和非正式的制度)及与其相关的实践操作模式。而社会政策概念则主要反映政府(或其它组织)在社会福利方面所采取的各种有意识的行动。

(二)社会政策与社会工作

1.社会政策与社会工作关系的历史发展

从历史上看，社会政策与社会工作的起源不同，但后来逐渐走向一致。现代社会政策体系和专业社会工作都起源于19世纪末20世纪初，都是对工业化社会中出现的各种社会问题做出的反应，其起源具有相同的背景和相似的目标。但是，社会政策和社会工作最初的起源和运行方式是不同的。社会政策是以国家干预的方式去满足下层民众的需要，并解决各种社会问题，而社会工作则以民间行动的方式去达到相似的目标。尽管社会工作最初发源于民间的行动，但后来随着各国社会政策体系的发展，社会政策和社会工作日益密切地结合起来。尤其是在20世纪中叶以后，社会政策和社会工作逐渐成为了一套制度和一个过程的两个不同的方面。社会工作组织和社会工在社会政策及其法规的指导下展开工作，并且在制定和实施社会政策，以及推动社会政策发展的行动中发挥着重要的作用;而政府的社会政策行动也为社会工作提供了行动的空间和发展的条件。

2.当代社会政策与社会工作的基本关系

在当代社会中，社会政策与社会工作之间的关系可以概括为：有着共同目标、共同原则，以不同方式进行，但密切关联的两个行动体系。二者之间的差异和分工主要体现在：社会政策与社会工作具体的行动内容和方式不同，社会政策是由政府调动资源，为老百姓提供基本的社会保障、医疗、就业、教育和住房等方面的服务，而社会工作则是由基层的专业社会工为有需要的人提供具体的服务，包括救助、照料、辅导、维权、增能等。而二者之间的相同性和关联性表现在以下几个方面：

(1)社会政策与社会工作具有共同的目标。二者都是以满足老百姓的基本需要，尤其是帮助贫弱群体克服生活中的各种困难，并促进其增强自身的能力，以及解决社会问题和维护社会公平为目标。

(2)社会政策与社会工作有着共同的原则。二者都以社会公平和社会关照为其基本原则，并且都按照福利性的原则运行。

(3)从制度和组织体系上看，二者同属于一个国家的社会福利制度体系。在其中，社会政策是政府全面负责社会福利事务的制度化行动体系，而社会工作则是在政府社会政策的指导和资助下实施具体服务的行动体系。在组织体系方面，在一些国家，社会工作机构直接隶属于政府的社会政策部门，在另外一些国家虽然社会工作的是由民间机构来担当，但要接受政府的社会政策部门的资助和指导。

(4)从功能关系上看，社会政策与社会工作处于相互依赖，相互促进的关系。一方面，社会工作是社会政策的执行系统。社会政策的制定需要社会工的介入，社会政策的实施更是需要有大量社会工及其机构的参与。当代各国政府的社会政策体系中的很多具体的行动都交由社会工作机构和人员去完成。另一方面，社会工作的运行也需要政府通过社会政策行动下的资助和指导。各国社会工作机构在其项目选择、发展规划和具体的服务行动等重要的环节上都接受政府社会政策的指导。离开了社会工作的组织和行动体系，社会政策将难以有效实施和发展;而离开了社会政策体系，社会工作也将成为无源之水，失去其发展的动力。

3.当代我国社会政策与社会工作关系的特点

在我国，政府作为社会政策的制定者、宏观组织者和重要的资源提供者，在社会政策行动中居于主导地位，而社会工及其组织则将以各种不同的方式积极参与社会政策的行动过程，尤其是在社会政策的实施过程中发挥重要的作用。一方面，我国未来宏大的社会工作人才队伍将在各类社会服务机构、城乡社区组织、企事业单位和各类民间组织中为实施各项社会政策和推动社会政策的发展做出贡献，另一方面，我国社会政策的长足发展也将为社会工作人才队伍提供更加宽广的行动领域和工作任务，并为社会工作人才队伍的成长和持续发展提供必要的条件。

由于社会工作与社会政策有密切的联系，因此要求专业社会工都必须熟悉政府的社会政策体系，尤其是要熟悉与其专门领域相关的社会政策与法规，在社会政策与法规的指导下展开社会工作，在其工作中具体实施各项社会政策，利用各项社会政策为其服务对象提供更好的服务，并且在其过程中为推动社会政策的发展做出贡献。

（责任编辑：xll）

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