法律资格考试

    问：“文革”结束时，我国的法律几乎处于空白状态，需要制定的法律很多。为什么首先要制定国家机构方面的法律呢？

王汉斌：“文化大革命”是在错误的理论指导下进行的所谓“一个阶级推翻另一个阶级”的政治运动，林彪、“四人帮”乘机煽动“打倒一切、全面内战”，在全国开展了全面的夺权斗争，各部门各地方的国家政权机构都被夺权或摧毁，作为国家权力机关的人大实际上被取消了；所谓“旧政府”被造反派夺权，用“革命委员会”取代了；公、检、法被砸烂了。五十年代制定的有关国家机构方面的法律实际上也被废除了。在这种情况下，要拨乱反正，恢复和重建国家机构行使职权，就迫切需要有法可依，尽快制定国家机构方面的法律。

问：那么，为什么要重新修订选举法？它对国家政权机构的产生和运作具有什么重要意义？

王汉斌：我们国家是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民是通过自己选举产生的国家机关来行使当家作主的权利的。政府的权力是全国人民代表大会制定的宪法和法律授予的。没有选举，人民就无法行使当家作主的权利，国家机关的产生就没有来源，也无法律依据。过去我们对选举重视不够，往往把它当成一种形式。“文革”中摧毁了国家机器，也否定了选举。毛主席说，对选举我是不大相信的。1968年《红旗》杂志有篇社论说：“迷信选举是一种保守思想，革命委员会不是选举产生的，它比以往历届人民代表大会和人民委员会更具有广泛的群众性，更合乎民主集中制，更能够深刻得多地反映无产阶级和劳动人民利益。”我看，没有选举就根本谈不上民主政治。选举不仅是一种民主形式和民主手段，而是民主的实质和核心内容。否定了选举，也就否定了人民当家作主、管理国家的权利，国家机构就成了无源之水、无本之木。

这次重新制定的选举法，总结过去选举工作的经验教训，根据新时期发展社会主义民主的需要，对选举制度进行了一系列改革。最重要的是实行差额选举，就是将过去实行的等额选举的办法改为候选人的名额多于应选人名额的办法，不仅各级人大代表要差额选举，而且在新制定的地方组织法中规定地方国家机关的领导人员也要差额选举。同时，还规定了选民或代表联名提候选人的制度。选谁，不选谁，由选民或代表根据自己的意愿来决定。这样更有利于选民或代表自由地行使选举权的民主权利，选出自己满意的人。特别是多数人不满意的人，就比较难以当选。同时，这也能使人大代表和国家机关的领导人员行使职权时好好考虑人民群众的意愿和要求，主动接受人民的监督。这些规定都是保障选民或代表的民主权利、发展社会主义民主的重要体现。再就是把直接选举人大代表的范围，由乡一级扩大到县一级，这不仅可以比较容易地保证民主选举，而且便于人民群众对县级国家机关和工作人员实行监督。选举制度的这些重大改革，是建设社会主义民主政治的一个重要步骤，也是政治体制改革的一项重要内容。

党的十一届三中全会以来，我们按照选举法和地方组织法的规定，在全国范围内进行了多次换届选举。1992年，在中央政治局会议讨论年度工作要点时，我提出，许多国家都把议会选举和政府换届叫做“大选”，视为最重要的政治活动。我国的换届选举是国家政治生活中的一件大事，建议在工作要点中把换届选举写上，以引起全党和全国人民对换届选举的重视，从健全国家制度出发，做好这项工作。

问：新制定的地方组织法，对地方政权建设作了什么重要改革？

王汉斌：彭真同志在关于七个法律草案的说明中指出，为了发展社会主义民主，加强和健全社会主义法制，保证和便于九亿人民管理国家大事，同时进一步发挥地方的积极性，适应全国工作着重点的转移和经济体制改革的需要，这次提出的地方组织法草案，对地方政权组织作了三项重要改革：一是县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会；二是地方各级革命委员会改为人民政府，并相应地恢复省长、市长、自治区主席和州长、县长等职称；三是根据中共中央多次强调要扩大地方权力，发挥中央和地方两个积极性的思想，按照我国的实际情况和长期以来进行社会主义建设的经验，规定省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在同国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。

问：这确实是地方政权建设的重要改革。据说50年代就提出过这些改革，是不是这样？

王汉斌：根据1954年宪法的规定，地方人大不设常委会，作为地方政府的人民委员会既是地方人大的执行机关，同时也行使地方人大常设机关的职权。这种“议行合一”的体制是学苏联的，它实际上使人大不能经常对政府的工作进行监督，在国家体制上是有缺陷的。对这个问题，上个世纪50年代就专门研究过。1957年3月，当时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭真同志说：“现在我们的省、市、自治区和县人民代表大会都只有人民委员会，而代表大会本身没有常设机关，因此，在人民代表大会闭幕之后，就没有一个对政府工作进行经常监督的机关。这种议行合一的制度，在今天就不完全适宜了。因此，我们省、市、自治区有考虑设立常委会的必要。”又说：“这种制度的设立和实施，将使我们国家的政治制度和民主生活更加健全。”这个意见是很有远见的。

1957年上半年，在彭真同志主持下，全国人大常委会机关党组根据中央的指示，经认真研究，提出了关于健全人民代表大会制度的方案，其中就有县以上地方各级人民代表大会设常务委员会，作为本级人大的常设机关；同时，赋予省、自治区、直辖市人民代表大会和它的常委会一定的立法权。但不久反右派斗争开始了，这个方案就被搁置了。

问：经过20多年之后，县级以上地方各级人大设立常委会是如何写入地方组织法的？

王汉斌：在起草地方组织法时，法制委员会将原来的地方组织法发给各省、市、自治区革委会征求修改意见，并派出三个小组分赴吉林、浙江、四川进行调查研究。许多地方建议省、自治区、直辖市、自治州、省辖市的人民代表大会设立常务机关(有的还建议县也一并考虑)，同时强烈要求把地方各级革命委员会改为地方人民委员会或人民政府。季方同志还专门给法制委员会写信，建议将宪法中的“革命委员会”改为“人民委员会”。

彭真同志对这些意见进行认真考虑，在1979年5月3日谈地方组织法的修改问题时指出：地方组织法修改，涉及革命委员会改为人民委员会和地方人大设常委会的问题。革委会是“文化大革命”的产物，“和尚打伞，无法无天”，人民群众记忆犹新，反映不好。现在加强社会主义法制，改革委会为人民委员会是顺理成章的。县以上地方各级人大设立常委会，可以在人民代表大会闭会期间，监督本级政府、法院、检察院的工作。人民群众有什么意见可以向地方人大常委会提出。法院副院长、审判员，检察院副检察长、检察员也可由地方人大常委会任免。这符合扩大民主，监督政府工作，保持法院、检察院独立性的精神。

1979年5月17日，彭真向中央写的请示报告中说：关于这个问题现在有三个方案：一是用立法手续把革命委员会体制固定起来。这样做，不赞成的人可能很多；二是取消革命委员会，恢复人民委员会。这样做，在名义上虽然取消了革命委员会，但对于扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进；三是县以上地方各级人民代表大会设常务委员会，并恢复人民委员会(包括省长、市长、县长等职称)，这个方案可能比较好些。三个方案究竟采取哪个？请中央决定。报告还附了季方同志的信和法制委员会的调查报告。

这个报告送给了耀邦同志。耀邦同志当天就转给中共中央主席、副主席阅批。邓小平同志批示：我赞成第三方案，相应的这次人大只修改宪法这一条，其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。中央政治局常委讨论同意后，耀邦同志5月31日告彭真同志和程子华同志：地方组织法和选举法请按邓副主席批示原则修改。

法制委员会根据中央的意见，于6月10日提出了地方组织法和选举法草案。五届全国人大常委会第八次会议进行了审议，许多委员又提出将“人民委员会”改为“人民政府”。我记得在人民大会堂二楼委员长会议室，胡绳同志对我说：还是改为人民政府好。我赞成这个意见。因为建国初期我们就叫“人民政府”，人民群众喜欢这么称呼。彭真同志也认为改为人民政府好，并向中央作了报告，提出“取消革命委员会，成立人民政府，不再恢复人民委员会”。中央政治局讨论同意这个意见。

问：这些修改内容，涉及改变1978年宪法的一些规定。这个问题是怎么解决的？

王汉斌：开始时研究，修改宪法可以有三个办法：一是按照小平同志说的，就修改、补充县级以上地方人大设立常委会这一条，其他不一定修改，因为当时已考虑到要对1978年宪法作全面修改；二是对1978年宪法与新制定的地方组织法等法律不一致的地方都进行修改；三是由全国人大作个决议，暂时不对1978年宪法条文进行修改。最初考虑采用第三个办法。因为涉及修改的地方比较多，采用第三个办法比较简便易行。

根据这个意见，起草了一个决议草案。提交五届人大二次会议讨论时，代表们同意草案的内容，但有的代表建议把上述内容直接写进修改宪法的条文。同时，有的专家学者对决议草案中关于“本决议与宪法相抵触之处依本决议执行”的规定提出意见，认为这是违反宪法的，因为宪法的法律效力高于一切法律和决议，不应再有高于宪法效力的决议。6月27日，于光远代表还给胡乔木和我分别写了信，提出意见。我把这封信送给彭真同志。彭真同志批示：请即送乌兰夫、胡耀邦同志。乌兰夫批请姬鹏飞、胡耀邦同志审定。胡乔木同志28日也给姬鹏飞写信表示同意于光远的意见。大会主席团认为，上述意见是正确的，决定将用决议修改宪法的形式改为修改宪法部分条文的形式。于是，由全国人大常委会提出了关于修正《中华人民共和国宪法》若干规定的议案，获大会通过。

这次对1978年宪法有关条文的修改，涉及的条款较多，共八条。但从内容来说主要是规定县和县以上地方各级人大设立常委会，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，将县级人民代表大会代表改为由选民直接选举，将上级人民检察院同下级人民检察院的关系由监督改为领导等。

还要指出的是，在五届全国人大二次会议审议的七部法律草案中，大家比较注意的是刑法和刑事诉讼法，但彭真同志认为，大会议程和公布时的排列顺序应把地方组织法和选举法摆在前面。以显示我们把发展人民民主，保障人民行使管理国家的权利放在优先地位。

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