中级经济师

第三节国有建设用地使用权出让

一、国有建设用地使用权出让的方式

目前，国有建设用地使用权出让有招标、拍卖、挂牌和协议等方式。其中，招标出让国有建设用地使用权是指市、县人民政府国土资源行政丰管部门(以下简称出让人)发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加同有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。拍卖出让国有建设用地使用权是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。挂牌出让国有建设用地使用权是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。

《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第一百三十七条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权：采取划拔方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”

二、招标、拍卖和挂牌出让方式及其程序

(一)招标、拍卖和挂牌出让方式的一般规定

(1)出让文件的编制：出让人应根据招标、拍卖和挂牌出让地块的情况，编制招标、拍卖和挂牌出让义件，招标、扪卖和挂牌出让文件应包括出让公告、投标或者竞买须知、上地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或成交确认书、出让合同文本。

(2)出让公告的发布。出让人应至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日，在土地有形市场或者指定的场所、媒体发布招标、拍卖或者挂牌公告，公布招标、拍卖、挂牌出让宗地的基本情况和招标、拍卖、挂牌的时间、地点。

(3)出让公告的内容。招标、拍卖、挂牌公告应包括下列内容：①出让人的名称和地址。②出让宗地的而积、界址、空间范围、现状、用途、使用期限、规划指标要求。③投标人、竞买人的资格要求及申请取得投标、竞买资格的办法。④索取招标、拍卖、挂牌出让文件的时间、地点及方式。⑤招标、拍卖、挂牌时间、地点、投标挂牌期限、投标和竞价方式等。⑥确定中标人、竞得人的标准和方法。⑦投标、竞买保证金。⑥其他需要公告的事项。

(4)出让底价的确定。市、县人民政府国土资源行政主管部门应根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价，标底或者底价不低于国家规定的最低价标准。集体决策确定招标标底，拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价，投标、竞买保证金。

(5)资格审查。出让人应对投标中请人、竞买中请人进行资格审查。

(二)受让人的确定程序

(1)招标出让的程序：①投标，投标人应在投标截止时间前将投标文件投入标箱。招标公告允许邮寄投标义件的，投标人可以邮寄，但出让人在投标截止时间前收到的方为有效。投标义件投入标箱后，不可撤回。投标人应对投标义件和有关书面承诺承担责任。②开标。出让人按照招标公告规定的时间、地点开标，邀请所有投标人参加。由投标人或其推选的代表检查标箱的密封情况，当众开启标箱点算投标文件。投标人少于3人的，出让人应终止招标活动。投标人不少于3人的，应逐一宣布投标人名称、投标价格和投标文件的主要内容。③评标。由出让人代表、有关专家组成评标小组进行评标，评标小组人数为5人以上的单数。评标小组可以要求投标人对投标文件做出必要的澄清或说明，但是澄清或说明不得超出投标文件的范围或改变投标文件的实质性内容。评标小组应按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审、④中标。招标人根据评标结果，确定中标人。按照价高者得的原则确定中标人的，可以不成立评标小组，由招标主持人根据开标结果，确定中标人。对能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，或者能够满足招标文件的实质性要求且价格最高的投标人.应被确定为中标人。

(2)拍卖出让的程序：①主持人电算竞买人。②主持人介绍拍卖宗地的面积、界址、空间范围、现状、用途、使用期限、规划指标要求、开工时间和竣工时间以及其他有关事项。③主持人宣布起叫价和增价规则及增价幅度，没有底价的，应明确提示。④主持人报出起叫价。⑤竞买人举牌应价或者报价。⑥主持人确认该应价后继续竞价。⑦主持人连续3次宣布同一应价而没有再应价的，主持人落槌表示拍卖成交。⑧主持人宣布最高应价者为竞得人。

竞买人的最高应价或者报价未达到底价时，主持人应终止拍卖。拍卖主持人在拍卖中可根据竞买人竞价情况调整拍卖增价幅度。

(3)挂牌出让的程序：①在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地的面积、界址、空间范围、现状、用途、使用期限、规划指标要求、开工时间和竣工时间、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布。②符合条件的竞买人填写报价单报价。③挂牌主持人确认该报价后，更新显示挂牌价格。④挂牌主持人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。挂牌截止应由挂牌主持人主持确定。挂牌期限届满，挂牌主持人现场宣布最高报价及其报价者，并询问竞买人是否愿意继续竞价。有竞买人表示愿意继续竞价的，挂牌出让转入现场竞价，通过现场竞价确定竞得人。

挂牌主持人连续3次报出最高挂牌价格，没有竞买人表示愿意继续竞价的，按照下列规定确定是否成交：一是在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价不低于底价，并符合其他条件的，挂牌成交。二是在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人;报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外。三是在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或均不符合其他条件的，挂牌不成交。

(三)建设用地使用权的受让

(1)成交确认书的签订。

(2)出让合同的签订。

(3)出让结果的公布。

(4)建设用地使用权证书的领取。

三、协议出让方式及其程序

(一)协议出让的组织实施管理

2006年，国土资源部在《协议出让国有土地使用权规定》(2003年8月1日，国土资源部令第21号，以下简称21号令)的基础上，制定了《协议出让国有土地使用权规范》(以下简称《规范》)，明确建设用地使用权协议出让由市、县国土资源管理部门组织实施。市、县国土资源管理部门可根据实际情况成立协调决策机构，负责协调解决协议出让中的相关问题，集体确定相关事项。

(二)协议出让的范围

下列几种情形的国有建设用地使用权可以实行协议出让方式：①供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的用地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的。这理的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。②原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准的，但《国有土地划拨决定书》《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确规定应收同土地使用权重新公开出让的除外。③划拨建设用地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准的，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确规定应收回土地使用权重新公开出让的除外。④出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的。⑤法律、法规、行政规定明确可以协议出让的其他情形。

(三)协议出让的类型

根据国有建设用地使用权出让时，政府、土地产权人与拟出让土地的经济法律关系，协议出让可以分为以下几大类。

(1)政府供地环节的协议出让：①集体农用地办理转让和土地征收审批后形成的国有建设用地，依法可以协议出让的。②政府收回收购的国有建设用地，依法可以协议出让的。

(2)原划拔、承租建设用地使用权人申请办理协议出让：①原划拨建设用地使用权人申请办理协议出让的。②原承租建设用地使用权人申请办理协议出让的。

(3)划拨建设用地使用权转让申请办理协议出让。

(4)出让建设用地使用权改变用途申请办理协议出让。

(5)出让建设用地使用权续期申请办理协议出让。

(四)协议出让的最低价

协议出让建设用地使用权最低价(以下简称协议出让最低价)是为了宏观调控土地市场，防止低价协议出让建设用地使用权而实施的出让金最低控制标准。

《城市房地产管理法》第十三条规定：“采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按同家规定所确定的最低价。”“21号令”要求协议出让最低价依据以下标准拟定：①协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地(拆迁)补偿费用以及按照国家规定应缴纳的有关税费之和。②有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。

(五)协议出让的程序

省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门会同有关部门拟定协议出让最低价，报同级人民政府批准后下达，市、县人民政府国土资源行政主管部门执行。

市、县人民政府国土资源行政主管部门编制建设用地使用权出让计划，报同级人民政府批准后，在土地有形市场等指定场所，或者通过报纸、互联网等媒介向社会公布。出让计划中包括年度土地供应总量、不同用途十地供应面积、地段及供地时间等内容。

申请受让土地者根据建设用地使用权出让计划，在规定时限内，持有效证明文件向土地所在地的市、县人民政府国土资源行政主管部门提出意向用地申请。

市、县人民政府国土资源行政主管部门公布计划接受申请的时间不少于30日。对符合协议出让条件的，市、县人民政府国土资源行政主管部门制定协议出让土地方案。方案中应包括拟出让地块的具体位置、界址、用途、面积、使用期限、规划设计条件、供地时间等。

市、县人民政府国土资源行政主管部门对拟出让地块的土地价格进行评估并进行集体决策，合理确定协议出让底价。协议出让底价不得低于协议出让最低价。协议出让底价确定后应保密，任何单位和个人不得泄露。

协议出让土地方案和底价经有批准权的人民政府批准后，市、县人民政府国土资源行政主管部门与意向用地者协商一致，且议定的出让价格不低于出让底价的，方可达成协议。

市、县人民政府国土资源行政主管部门与意向用地者签订出让合同，并在签订后的7日内将协议出让结果在土地有形市场等指定场所，或通过报纸、互联网等媒介向礼会公布。公布协议出让结果的时间不得少于15日。

受让人支付全部出让金后，向土地管理机关中请办理建设用地使用权登记，领取建设用地使用证，取得建设用地使用权。

以协议方式取得建没川地使刚权的土地使用者，需要将出让合同约定的土地川途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应取得出让人和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订出让合同变更协议或者重新签订出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的出让让金，并依法办理建设用地使用权变更登记手续。

在协议出让过程中，有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：①不按照规定公布建设用地使用权出让计划或者协议出让结果的。②确定出让底价时未经集体决策的。③泄露出让底价的。④低于协议出让最低价出让建设用地使川权的。⑤减免建设用地使用权出让金的。情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

四、协议出让与招标、拍卖和挂牌出让的区别

协议出让与招标、拍卖和挂牌出让有很多相近之处，如都是政府有偿供应建设用地使川权的重要方式，都要编制并公布出让计划，都要签订出让合同，受让人都要缴纳出让金，但是，协议出让与招标、拍卖和挂牌出让毕竟是两类不同的出让方式，存在以下儿点区别。

(1)适用范围不同。

(2)出让金形成方式不同。

(3)最低价确定的原则不同。

五、国有建设用地使用权出让合同

(一)国有建设用地使用权出让合同的概念

国有建设用地使用权出让合同简称建设用地使用权出让合同或出让合同，是指国有建设用地使用权出让人和受让人之间就出让国有建设用地使用权及如何行使建设用地使用权等问题所达成的明确相互间权利和义务关系的协议。

《物权法》第一百三十八条规定：“采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。”《城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”建设用地使用权出让只有签订合同，出让行为才能成立，出让双方的权利和义务才能明确，才受法律保护。

(二)国有建设用地使用权出让合同的特征

出让合同具有以下特征：①出让合同是在出让人和受让人双方当事人之间设立、变更关于建设用地使用权权利和义务法律关系的协议。②出让合同中的出让人是特定的，必须是市、县人民政府土地管理部门。③出让合同的受让人一般为境内外公司、其他组织和个人等.成片出让合同中的受让人必须是在中国注册的外商投资开发企业。④出让合同是订立转让合同的前提条件，并对转让合同有重要的制约作用。

(三)国有建设用地使用权出让合同的内容

根据《物权法》第一百三十八条的规定，出让合同一般包括下列条款：①当事人的名称和住所。②土地界址、面积等。③建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间。④土地用途。⑤使用期限。⑥出让金等费用及其支付方式。⑦解决争议的方法。

(四)国有建设用地使用权出让合同双方的权利和义务

(1)出让人的权利和义务。出让合同签订后，如果受让人未按期支付全部出让金的.出让人有权解除合同，并可请求违约赔偿。对未按出让合同约定的期限和条件开发利用土地的，出让人有权予以纠正，并可根据情节轻重给予警告、处以地价款一定比例的罚款，直至无偿收回建设用地使用权。同时，出让人应履行按期向受让人出让建设用地使用权并达到合同约定的场地使用条件及提供有关资料等规定的义务。

(2)受让人的权利和义务。对于出让人不按照出让合同约定按期提供建设用地使用权的，受让人有权解除合同，并可请求违约赔偿。同时，受让人应履行在签订出让合同后约定的期限内支付全部出让金，向土地管理部门办理登记，领取土地使用证，依合同和城市规划要求，开发利用和经营土地等义务。

(五)国有建设用地使用权出让合同的变更和解除

(1)出让合同的变更。出让合同的变更是指合同尚未履行或者未完全履行之前，由出让人和土地使用者依法对合同的内容进行修改、补充的法律行为。在出让合同变更中。较为多见的是土地使用者提出改变土地用途。《城市房地产管理法》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”

(2)出让合同的解除。出让合同的解除是指合同订立后，因主观、客观条件的变化，使合同的履行成为不必要或不可能，由出让人和土地使用者按照法律程序提前终止合同关系，从而使合同当事人双方权利和义务归于消火的一种法律行为。在出让合同解除中，较为多见的是当事人双方违约，或者土地使用者不能按照法律规定开发、利用、经营上地而导致上地管理部门将建设用地使用权收回。

（责任编辑：xy）

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