中级经济师

第八节集体建设用地的使用

一、集体建设用地的使用范围和原则

(一)集体建设用地的概念

所谓集体建设用地，是指城镇以外，广大村和集镇范围内建设占用的土地总称。广义地讲，集体建设用地包括农业建设用地和非农建设用地两大部分。本书所说的集体建设用地是指非农建设用地。

(二)集体建设用地的使用范围

原法律、法规规定，使用集体建设用地有以下3种情况：①兴办乡镇企业经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地。如乡镇办企业使用属于本乡(镇)集体所有的土地。村办企业或村民组办企业使用属于本村集体所有的土地，个人办企业使用所在农民集体组织的土地。②农村村民建设住宅经依法批准使用本集体所有的土地。城镇居民使用农民集体土地，或农村村民建设住宅使用其他集体所有的土地是不允许的。③乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地，包括农村道路、水利设施、学校、通信、医疗卫生、敬老院、幼儿园、村委办公室使用农民集体所有的土地。

2016年l1月l8日，国务院办公厅发布《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》(同办发[2016]84号)提出在符合土地利用总体规划的前提下，通过调整存量土地资源，缓解返乡下乡人员创业创新用地难问题。支持返乡下乡人员按照相关用地政策，开展设施农业建设和经营c鼓励返乡下乡人员依法以入股、合作、租赁等形式使用农村集体土地发展农业产业，依法使用农村集体建设用地开展创新创业。支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。

(三)集体建设用地的使用原则

使用集体所有的建设用地的，都必须遵循下列原则。

(1)维护社会主义公有制，保护土地所有者和使用者的合法权益。乡(镇)村土地的集体所有制是我国土地公有制的重要组成部分，维护土地集体所有制也是维护土地公有制。乡(镇)村建设用地归集体所有，任何单位和个人只有使用权，没有所有权。国家保护单位和个人在集体所有土地上的合法经营和建设活动，合法的集体建设用地使用权任何单位和个人不允许侵犯。

(2)按规划用地，节约用地，保护耕地。土地利用总体规划、村镇规划是乡(镇)村建设用地管理的基本依据，必须按照土地利用总体规划和村镇规划的要求安排乡(镇)村的各项建设用地。凡不符合土地利用总体规划、村镇规划的建设项目一律不准占地。凡是有潜力可挖的建设项目用地，应充分挖掘其潜力，原则上不再批准占用新地。安排建设项目用地时应尽量优先考虑使用四荒地、闲置地，以保护耕地。

(3)按计划用地，不得突破计划控制指标。乡(镇)村建设用地也属于国家计划调控的范围，围家对乡(镇)村各项建设用地都实行严格的计划指标控制。各项建设用地都必须在规定的年度用地控制指标范围内进行安排，没有计划指标，不准批地。乡(镇)村各项建设用地指标不经批准，不能调剂使用。计划指标年终有结余的，应如实上报，不得隐瞒，不准年终突击使用。

(4)依法办理审批手续。不论是乡镇企业、公用设施、公用事业用地还是农民宅基地都必须依法取得批准，否则都视为非法占地，必须依法做出处理。

(5)如果涉及占用农用地的，必须依法办理农用地转用审批手续

二、集体建设用地使用权的取得、收回、流转和抵押

(一)集体建设用地使用权的取得和收回

集体建设用地使用权的取得主要是通过集体所有土地使用权转移的方式取得，并不改变土地所有制的性质。

《土地管理法》规定，农村集体经济组织报经原批准川地的人民政府批准，可以收同土地使用权，是指可以收回农民集体的建设用地使用权，不包括农用地使用权和农村集体土地的承包经营权按照规定，可以收回土地使用权的有以下几种情况。

(1)为乡(镇)村公共设殳施和公益事业建设，需要使用土地的，经过批准，农村集体经济组织可以收回集体建设刚地使用权，但对土地使用权人造成损欠的应给予适当补偿，原土地使用者及地上建筑物需要搬迁的，农村集体经济组织应负责搬迁_为了防止农村集体经济组织借收回土地使用权侵害土地使用者的合法权益，必须在建设用地报批时，同时报送收回土地使用权方案，并取得批准，不准随意使用收回土地使用权的权利。

(2)不按照批准的用途使用土地的。这是指建设用地被依法批准后，十地使用者擅自改变批准土地的用途。出现这种情况，经原批准机关批准，农村集体经济组织应收同土地使用权，并不予补偿。

(3)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。这是指乡镇企业、公益事业、公共设施的所有者因某种原因被撤销，或迁移到其他地方，不再需要使用或无法使用该土地的，可以由农村集体经济组织收回土地使用权，重新安排使用，但不包括企业的破产和兼并等情形。

(二)集体建设用地使用权的流转

《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”《土地管理法》第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”按照现行的法律规定，集体建设用地使用权转让、出租和抵押是受到严格限制的，但法律上对集体建设用地使厢权转让、出租和抵押的限制，不利于加强集体土地管理，促进农村经济发展。为此，国家正在逐步改革对集体建设用地的管理，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

2008年10月，党的十七届三中全会，提出了建立规范的农村土地管理制度，其中土地流转是重要内容。推进农村集体建设用地流转是我国改革完善土地制度所迈出的重要一步。会议再次强调：①集体建设用地流转必须符合土地总体利用规划，不符合规划的土地不能流转。②集体建设用地流转的土地本身必须是经过依法批准或者依法取得的，违法用地不能流转。③如果在流转中要把农用地变成建设用地，必须依法办理农用地转用审批手续。④依法或允许转让的集体建设用地，必须按一定程序报县以上国土资源部门批准。同时，集体建设用地流转要采取公开方式，放到城乡统一的土地市场当中交易转让，以便于社会各方面监督。(三)集体建设用地使用权的抵押

根据《物权法》第一百八十三条的规定：“乡(镇)、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)第三十六条规定：“乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵抵押。以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”按上述法条规定，集体土地使用权不得单独抵押。《担保法》第五十九条规定：“依照本法规定以承包的荒地的土地使川权抵押的，或者以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法律程序不得改变土地集体所有和土地用途，”由于国家实行征收是改变集体上地所有权性质的唯一途径和法定程序，所以未经国家征收，该厂房所占用的集体土地所有权性质不该因厂房的转让而改变。

三、农村宅基地及其管理

(一)农村宅基地的概念

农村宅基地足指农村居民建设住宅所使用的集体土地。广义上理解，宅基地不仅包括房屋建筑使用的土地，还包括用于建造辅助用房、院落、房屋周围空地以及种植植被或修建其他附属物等占用的土地。

农村宅基地足为保障广大农民的生存利益，由农民集体所有，由本集体农村村民无偿使用用于建造住房及其他附属设施的相关土地。《土地管理法》第八条叫确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所行的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”可见，农民集体是宅基地的所有者，拥有完全的所有权。

(二)宅基地的“一户一宅"原则

《土地管理法法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”如果宅基地超标，在对宅基地上的房屋不进行改动的情况下，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条规定：“一九八二年二月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用的宅基地，超过当地政府规定的面积，往《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆辽、改建、翻建的，可以暂按现有实际使用面积确定集体上地建设用地使用权。”同时，第五十一条规定：“按照本规定第四十五条至四十九条的规定确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。”

根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(国发[2004]28号)的要求，必须加强农村宅基地登记发证工作，充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用，切实保障“一户一宅”法律制度的落实。《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：“严格宅基地申请条件。坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省(区、市)规定的标准一各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。”由此可见，“一宅一户”已成为我国宅基地管理的基本原则。

(三)农村宅基地使用权的取得和审批程序

集体经济组织成员申请农村宅基地使用权应符合下列条件之一：①居住拥挤，宅基地面积少于规定的限额标准的。②因结婚等原因，确需建新房分户的。③原住宅影响村镇规划需要搬迁的。④经县级以上人民政府批准回原籍落户后，农村却无住房的，包括批准同乡定居的职工、离退休干部、复原退伍军人、回乡定居的华侨、港澳台同胞等人员。⑤县级以上人民政府规定的其他条件。

但农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不予批准。

审批宅基地的程序：①需建住宅的农村村民向所在的农村村民委员会提出申请。②农村村民委员会根据村镇规划，对宅基地申请进行审核，经农村村民委员会或者农村集体经济组织全体成员讨论同意。③经乡(镇)人民政府审查后，报县级人民政府土地行政主管部门审核，由同级人民政府批准。涉及占用农用地的，应先按照《土地管理法》的规定取得农用地转用手续。④政府批准后，发给《建设用地批准书》。⑤政府批准后，实地丈量批放宅基地，检查现场灰线，核实无误后，方可动工建设。⑥农村村民住宅建成后，实施检查是否按照批准的面积和要求使用土地。⑦办理宅基地登记发汪手续。

经济师备考策略和技巧不可或缺，好的技巧事半功倍>>>经济师考试备考策略及方法汇总

考生都在看：

经济师考试报考条件有疑问，查看解答

最全经济师报考资讯，错过后悔系列！

找经济师课程？不同班次，老师同学都在

经济师考试备考装备——经济师准题库app

（责任编辑：xy）

共9页,当前第8页  第一页  前一页  下一页